引論：理念與底線《政府采購法》實施至今11 年，與西方政府采購制度兩百多年的歷程相比，是非常短暫的，政府采購在中國無疑是一項新興的事業。市場經濟和法治是政府采購制度的經濟基礎和政治基礎，相對于市場、法治傳統并不具備的情況而言，政府采購在中國無疑是一項十分艱巨的新興事業。
將這項艱巨的新興事業推向成功，首先要確立政府采購基本功能優先的理念，即政府采購制度的改革與發展應當堅持基本功能優先，政策功能次優；政策功能的拓展應當有合理的邊界，政策功能的拓展程度（寬度）應當與基本功能的實現程度（深度）保持一定的平衡。政府采購基本功能是政府采購與生俱來的功能，主要包括節約財政支出功能和預防腐敗功能。節約財政支出功能是指以最少的資金獲取最多最優的商品或者服務，以物有所值為原則，追求財政資金使用效益最大化。節約財政支出是基本功能的核心，預防腐敗與節約財政支出是內在地聯系在一起的。公開、公平、公正的競爭是實現節支功能的最佳機制，預防腐敗則是“三公”競爭的必然結果。
政府采購政策功能是指在經濟社會發展過程中政府為實現特定目的，將政府采購作為一種主動調控市場的工具而賦予政府采購的一種功能，譬如支持節能環保、中小企業發展等。政策功能是政府采購制度發展到一定階段的產物。政府采購是財政支出的落實，財政支出主要來源于稅收?；竟δ茉诒举|上是對政府征稅權、用稅權的控制（規范）；政策功能在本質上是政府權力的擴張。權力擴張應當是在權力控制（規范）基礎上審慎的、有序的擴張，這是現代國家法治、憲政的根本原則，也是自發的市場秩序不斷擴展的根本保證。因此，政府采購基本功能優先是法治、憲政與市場秩序的必然要求。為使政府采購制度這項市場經濟條件下的先進制度盡快本土化，我們必須有所超越，但是超越不能背離制度演進基本規律。堅持基本功能優先是浙江乃至中國政府采購制度改革與發展必須守住的底線。2008～2012：快速發展的五年基本情況。
1.政府采購規模。1999 年浙江開始推行政府采購制度，全省采購規模為4.75 億元；2003 年《政府采購法》實施，全省采購規模為80 億元；2012 年《政府采購法》實施第十年，全省采購規模達到836 億元。2012 年全省采購規模約為2003 年的10倍、1999年的176 倍。2008年至2012 年累計金額占1999 年至2012 年累計總額的74%。1999 年至2012 年全省采購規模年均增長49%，約為同期公共財政支出年均增長率的2.3倍、GDP年均增長率的3.2倍。2008年至2012 年浙江采購規模均居全國前四位。2.政府采購規模效率。1999 年全省采購金額占公共財政支出、GDP 比例分別為1.4%、0.1%，2012 年分別提高到20.1%、2.4%。2008 年至2012 年全省采購金額占公共財政支出、GDP 年平均比例分別為18%、2%，同期全國采購金額占公共財政支出、GDP 年平均比例分別為10.0%、2.3%。3.節約財政支出。2000 年至2012 年全省累計節約財政支出630 億元，年均節約48 億元，年均節支率13%。其中2008 年至2012 年累計節約472 億元，年均節約94 億元。4援政策功能。規范進口產品管理，2008 年至2012 年全省采購規模中進口產品采購份額分別為1.1%、3.4%、苑.1%、2.3%、3.4%。支持節能環保，2008 年至2012 年全省節能環保產品采購在同類產品采購中均達到較高份額。支持中小企業發展，2010 年至2012 年全省采購規模中中小企業獲得合同份額分別為85%、76%、84%；2012 年6 月始試行支持中小企業信用融資政府采購政策，到2013 年8 月試點銀行累計向超過100家企業授信4 億元。支持小微企業解困、“三農”發展、“三公”經費管理改革等，2012 年開展“農家樂”納入省級會議培訓定點試點，2013 年作為省與杭州市聯動項目擴大試點。支持殘疾人事業，2013年開展殘疾人庇護產品優先采購試點。探索實行支持戰略性新興產業發展、企業自主創新等政府采購政策。自我肯定。
1.擴面增量?！盁o規模則無效率”，合理的規模是實現基本功能和政策功能的物質基礎。2008 年至2012 年全省采購范圍進一步擴展，結構進一步優化，規模實現平穩快速增長。
2.制度改革與創新。完善的政府采購法律體系是基本功能與政策功能實現的制度基礎。在國家制度改革與創新總體框架下，結合浙江省實際，堅持效益最大化、效率最優化，推進我省地方的制度改革與創新，研究制定了一批具有很強針對性、操作性的規范性文件，初步構建具有浙江特色的地方政府采購制度體系。在全國有一定影響的制度改革與創新是：采購預算臨時確認書制度，供應商注冊與誠信管理制度，協議供貨采購全省聯動制度、第三方價格監控制度，教育科研、醫療設備、環境監測等進口產品采購以系統為單位的全省統一專家論證制度，利用醫展會平臺開展政府采購的模式，不提供擔保的政府采購支持中小企業信用融資制度，規范供應商資格設定及資格審查制度，供應商質疑處理制度等。同時，立足全國改革與發展大局，推動中央加快推進國家政府采購制度的改革與創新。
3.規范管理。徒法不足以自行。通過規范管理，將紙上的先進制度變成實際運行的“活法”。首先，推進政府采購電子化。在全國率先建成覆蓋采購預算執行和采購活動組織實施全過程各個環節的政府采購信息管理系統，為規范浙江省政府采購管理提供先進的技術支持。其次，推進全面管理，強化重點管理。嚴格執行無預算不采購制度、采購資金國庫集中支付制度。加強采購方式、采購組織形式審批管理，堅持公開招標、集中采購為主，2008年至2012 年全省采購規模中公開招標比例每年保持在81%以上，年均達到85%；集中采購比例每年保持在68%以上，年均達到74%。建立健全“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”的集中采購管理體制。加強中介代理機構準入管理。推進采購代理機構運行管理，每兩年對省市縣三級集中采購機構、甲乙級中介代理機構實施全面考核。實行供應商注冊登記、統一資格審查和誠信管理，加大對供應商不誠信行為查處力度。擴大評審專家規模和專業覆蓋面，提高使用效率，加大對評審專家違規行為處理力度。成功打造全國一流政府采購專業網站，推進信息公開，做到除法定不公開的一律公開。加強協議供貨價格監管，促進協議供貨價格回歸市場，浙江省協議供貨價格一直保持在合理水平。規范供應商質疑、投訴、舉報以及對質疑、投訴、舉報的處理，有效保護供應商合法權利，增強供應商參與浙江市場的信心。開展專項檢查，強化日常監管，預防和減少不按約訂立合同、履行合同現象，促進政府采購目的真正實現。
4.理性拓展政策功能。在擴面增量，提高節支率基礎上，積極而審慎拓展政策功能。所謂積極就是切實落實比較成熟的政策功能，完善實現機制；適時探索拓展新興政策功能。所謂審慎就是避免出臺對市場負作用大的政府采購政策，避免采取對市場負作用大的政策功能的實現方式。浙江省政府采購政策形成三大特點：一是注重采取有利于統一市場形成的政策；二是注重采取有利于市場競爭的實現方式；三是注重各種政策的協調與配合，有利于形成綜合效應。
5.積極參與中國加入《政府采購協議》（GPA）談判。從基本功能角度看，加入GPA有利于加快中國政府采購制度的改革與發展，為充分實現基本功能提供先進的制度支持。同時，對等開放市場，最終在全球范圍內實現競爭，有利于真正實現物有所值。從政策功能角度看，加入GPA，雖然政策功能拓展受到限制，但有利于政策功能的規范和實現。中國于2007年正式啟動加入GPA談判。浙江于2008 年成立省級加入GPA 談判工作領導小組。浙江為東部9 個省和5 個計劃單列市加入GPA 研究和談判的牽頭單位。2011 年浙江和北京、天津、上海、江蘇成為第一批列入中國加入GPA出價清單（即中國第三份出價清單）的次中央實體。困難與問題：大視角從全國情況看，浙江政府采購基本功能和政策功能實現比較充分，政策功能拓展也是理性的，但與政府采購制度理想目標比仍有很大差距。
主要問題如下：
1.政府采購法律體系不完善?！墩少彿ā凡煌晟?；可被視作《政府采購法》“特別法”的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購供應商投訴處理辦法》等法律效力不高；《政府采購法》與《招標投標法》等國內相關法律未有效銜接；現行國內政府采購法體系與《政府采購協議》（GPA）未實現接軌。在上位法不完善的情況下，地方的制度改革與創新容易淪為權宜之計。
2.監管未完全到位。規避公開招標、高價采購、低價惡意競爭、串標陪標圍標、專家違規評標和不按約履行合同等現象時有發生，個別比較普遍。這些現象發生固然有制度性原因，但監管難辭其咎。監管責任是一個體系，包括采購部門、財政部門、監察部門、審計部門、司法審查機構以及代理機構等主體的責任，某個環節出問題，監管整體的有效性就會受到損害。當然，財政部門的監管應當起到主導作用。
3.政府采購制度與其他公共財政制度未有效銜接。2008 年至2012 年我省每年節支率均超10%。這是政府采購制度改革與發展的成效，但從另一個方面也說明政府采購制度與部門預算制度未實現有效配合。政府采購支出國庫集中支付率100%的目標尚未實現。財政支出績效評價很少針對政府采購項目。政府采購制度與資產管理制度未實現無縫銜接。
4.政府采購規模效率不高。1999 年到2012 年浙江政府采購絕對規模增幅很大，在全國地位舉足輕重，但同浙江公共財政支出和GDP 絕對規模相比較，仍然偏小，與成熟市場經濟國家差距還很大。2008 年至2012 年浙江實際采購金額占公共財政支出比例均不足21%，占GDP比例均不足3%；而成熟市場經濟國家的經驗是：政府采購一般占當年財政支出30%左右，占GDP10%左右。
5.節約財政支出衡量標準不合理。當前通行的節支率計算以采購預算為參照。在預算編制精細程度不高的情況下，節支率有虛高的問題。同時，隨著預算編制精細程度的提高，政府采購實際金額與預算金額越來越接近，政府采購節支率會越來越低，如此似乎政府采購節支效果會逐步萎縮。這與政府采購所具有的節支功能有矛盾。政府采購之所以能節支，是因為在其中引入了市場競爭機制，因此節支率的計算以市場平均價格為參照才具有合理性。
6.政府采購政策運行效率不高。即成本高，效益低。主要原因：一是政府采購政策與稅收、財政補貼等其他財政政策缺乏有效配合。各種政策或者是單兵作戰，或者是主次地位（作用）顛倒。二是政府采購各項政策之間缺乏有效配合。三是重拓展（寬度），輕實效（深度）。偏好政策功能寬度，是對政策功能制度局限性的無視或不知。四是重直接干預，輕間接著力。重直接干預，就是急于求成，偏好“下猛藥”。這種方式在政府采購這個特別領域里，短期見效不一定快，但長期副作用一定很大。輕間接著力，就是對清除市場準入障礙等有利于營造良好市場環境的方式，不熱情。這種方式見效雖不一定快，見效也不一定“顯眼”，但這才是解決中小企業保護與市場效率之間矛盾的正確之道。通往成功之路：改革與創新總原則應當是：按照有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求，以制度改革與創新為先導，堅持基本功能優先，全面推進政府采購各項工作。
1.在GPA框架下推動或者推進政府采購制度改革與創新。結合浙江實際，按照中央統一部署研究提出次中央實體、國有企業出價建議。發揮東部地區引領作用，推動中央加快推進《政府采購法》與《招標投標法》等相關法律的銜接，推動中央在GPA 框架下加快構建統一、完善的政府采購法律體系。在國家政府采購制度改革與創新總體框架下，研究推進政府采購職業制度、專家評審制度、市場價格確定機制、全生命周期成本評審機制等地方性制度改革與創新。以構建與市場經濟相適應的統一、完善的公共財政制度體系為目標，推進政府采購制度與部門預算、國庫集中支付、財政支出績效評價、資產管理等公共財政制度協同改革與發展。
2.探索確定政府采購最優集中度。政府采購有一個最優集中度。采購范圍過窄、規模過小、集中度過低，無法實現政府采購效益；反之，范圍過寬、規模過大、集中度過高，也不能節省交易成本。必須完善集中采購目錄和產品分類，引導政府向社會購買服務，加強財政投資建設工程項目政府采購管理，進一步擴大采購規模，提高采購規模占公共財政支出、GDP的比重。在此基礎上，積極探索確定全省政府采購最優集中度。
3.在憲法和法律框架之下加強監管。繼續推進全方位全過程規范管理，著重加強采購需求、采購預算、采購過程、合同履行等環節規范管理。強化采購單位需求責任。嚴格執行無預算不采購制度、財政資金國庫集中支付制度。以促進公平競爭、保障供應商權利為重點，在加強采購事前、事中監管的同時，重心適當后移，強化事后監管，即以便利供應商投訴，規范投訴處理，支持投訴處理結果實現為重點，不斷邁向采購監管效率最大化。以保障采購單位利益為重點，加強簽約、履約、驗收等環節監管，促進政府采購目的真正實現。
4.推動中央加快建設全國統一的電子化政府采購管理交易平臺。發揮競爭機制，實現政府采購基本功能和政策功能，從根本上說，依賴于全國統一大市場的形成。統一規則、統一適用規則、統一實施監管，是全國統一大市場形成的必要條件。而全國統一的電子化政府采購管理交易平臺是實現政府采購“三統一”的根本保障。必須按照政府采購發展趨勢，不斷完善全省政府采購管理交易系統，推動中央加快建設全國統一的電子化政府采購管理交易平臺。
5.構建與其他財政政策相配合，有利于市場發揮決定性作用的政府采購政策體系。市場定價是政府采購的根本原則，政府采購政策尤其需要其他財政政策的配合，若無其他財政政策的配合，以為僅憑自己的單兵突進就能實現對經濟社會發展的調控目標是一種“高尚而危險”的自負。政策功能具有多元性，但多元應當是有限度的，這個限度應劃在何處，其衡量標準應當為是否有利于市場機制的有效運行。有限度的多元的政策功能必須形成體系，即各種政策功能應當有機聯系、相互配合，而不能相互分離、各自為政，更不能相互沖突、此長彼消。對于每一種必要的政策功能，還應為其設計最佳的實現機制。
6.加強政府采購制度理論研究。中國的政府采購制度是從西方舶來的，在中國呈現一定程度的水土不服，即運行成本高、運行收益低。政府采購制度在中國的本土化需要與中國的本土資源實現有效對接。為此，要根據市場經濟的共同規律、法治的普世價值，結合中國市場、法治的具體特點，加強政府采購制度理論研究，為推進浙江乃至全國的制度改革與創新提供充分的理論支持。
