陳 賀
黨的十八大報告，從全局和戰略的高度，強調要全面深化經濟體制改革，并對當前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系提出了明確要求。近年來，以部門預算、國庫集中支付、政府采購、非稅征繳等為主要內容的財政管理制度改革正在逐步推進，不斷深入，這場改革是財政管理制度、體制和方式方法的全面創新。包頭市的四項改革工作在總結歷次改革經驗的基礎上，借鑒先進地區做法，采取了循序漸進的方式，在積極探索、穩步推進中取得了重大進展，對優化經濟發展環境，有效增加政府財力，提升發展保障能力，促進公共財政體系建設，提高依法理財的水平，嚴肅財經紀律起到了積極的作用。在總結成績的同時，針對改革進程中存在的問題，進行了深入的調查研究和分析探討。
一、財政管理制度改革的現狀及成效
（一）預算管理制度改革
包頭市本級部門預算改革，按照“統一編制、統一管理、統籌安排”的原則，從2002年開始試編部門預算，2003年正式編制部門預算。
在預算編制方面。從制度建設入手，先后制定了基本支出、項目支出以及項目庫管理等一系列辦法制度，建立基礎信息庫，形成了部門預算網絡化管理模式。2005年率先在全區逐年將非稅收入納入預算管理，2011年1月1日起將預算外管理的收入全部納入預算統籌管理。在預算管理方面。將部門所有收支統一納入到部門預算管理，實行統一編制、統一管理、統籌安排使用，促進和完善了“收支兩條線”改革，有效地解決了預算內外資金管理“兩張皮”的問題。同時，通過整合和完善指標管理和集中支付系統，實現了動態掌握單位結余資金情況，增強了財政調控能力。在預算執行方面。每年經人代會批準的預算，都按法定時間及時批復到部門和單位。并將部門預算與指標管理、國庫集中支付系統有效對接，從組織收入、資金調度、指標下達整個流程在有序流暢的同時也加強了監管，預算約束力得到加強，預算執行到位率逐年提高。在預算公開方面。不斷加大信息公開力度，向人代會提交審議的部門預算從最初的4個增加到現在的25個，涉及民生資金的，如教育、衛生、社會保障、民政、住房保障、環保等部門預算全部提交人代會接受人大代表審議。2010年在全國率先使用包含有基礎信息、項目管理、預算編審三個模塊的“三合一”部門預算1.0軟件，并積極與金財大平臺實現信息對接，為不斷推進部門預算的科學精細化編制奠定了基礎。
部門預算的實施，使財政資金圍繞部門形成一個分配、使用、管理和監督的新運行體系，克服了過去條塊分割的弊端；各類專項資金整合使用，提高了公共資源配置效率和資金使用效益；零基預算、綜合預算等方法的運用，減少了人為因素影響，使預算編制趨于公平、合理、科學；規范了政府、財政、各部門的支出行為，推進了依法理財、民主理財、科學理財；增強了政府宏觀調控能力，提高了財政資金的使用效率。
（二）國庫管理制度改革
包頭市從2000年開始，以建立適應公共財政發展要求的現代國庫管理制度為出發點，結合包頭市財政工作實際，按照積極穩妥、分步實施的工作思路，實施國庫管理制度改革。
2001年5月成立了包頭市會計核算中心（2002年更名為包頭市財政集中收付中心）。在納入財政集中收付單位的預算管理體制不變、理財機制不變和會計主體法律責任不變的情況下，撤消單位相應銀行賬戶，對各單位的財務收支進行“單一賬戶、集中收付、分戶管理”，通過國庫單一賬戶體系（包括：國庫單一賬戶、預算外資金賬戶、財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶，特設賬戶），由財政直接支付或授權支付到收款人或收款單位。2004年出臺了《包頭市財政國庫管理制度改革試點資金支付管理暫行辦法》，《包頭市財政國庫管理制度改革試點會計核算暫行辦法》。至2005年各類財政專項資金全部實現網上下達部門預算，網上申報、批復用款計劃和資金清算，標志著包頭市國庫管理制度改革全面完成。2008年正式啟動公務卡結算制度改革，出臺了《包頭市本級預算單位公務卡管理暫行辦法》，至2010年全市所有核算單位全面實施公務卡結算制度。
通過改革，所有財政性資金的收付，都是按規范的程序在國庫單一賬戶體系內運作，從根本上解決過去財政資金層層撥付，流轉環節多的問題，財政資金使用效益得到提高；增強了財政資金使用的透明度，有利于從制度上解決以往資金使用過程中存在的截留、擠占、挪用等問題；建立了財政資金支付的全過程監督，提高了資金撥付效率和規范化程度，保障了財政資金安全有效運行，從源頭上預防了職務犯罪的發生。
（三）推行政府采購制度
包頭市從1998年開始試行，1999年全面推開政府采購制度。按照“循序漸進、理順體制、規范運作、逐步完善”的原則，堅持以制度創新為突破口，勇于實踐，積極探索，努力營造“公開、公平、公正”的政府采購競爭環境，實現“陽光交易”。
1999年9月正式發布了《包頭市政府采購管理暫行辦法》，標志著包頭市政府采購工作開始有章可循，向規范化邁進，同時成立了政府采購工作領導小組，以加強協調和管理。之后相繼出臺了《包頭市本級政府采購目錄》、《包頭市政府采購實施細則》、《包頭市政府采購信息報送的有關規定》、《關于違反政府采購管理規定處理暫行辦法》、《政府采購專家管理辦法》、《包頭市政府采購方式工作流程》、《機動車輛統一保險集中供油管理辦法》等各項管理制度，為政府采購工作的規范性管理提供了制度保證。
按照《政府采購法》的要求，包頭市于2003年初正式成立了政府采購中心，實現了政府采購的管理職能和執行職能相分離，同時，各旗縣區也相繼成立了政府采購組織管理機構，形成了市、縣區政府采購上下聯動的政府采購管理體系。隨著政府采購管理機構的建立健全和政府采購程序的規范化，政府采購規模也在逐年增加，政府采購范圍也從單純的貨物、辦公用品采購擴大到對車輛購置、車輛保險、供油、儲備物資、公務用車、圖書、計算機等方面。2010年在全區率先啟動了具有全國領先水平的政府采購網絡管理系統，采用了“管采一體”網絡體系和全流程設計理念，標志著包頭市政府采購工作由手工向信息化管理的邁進。2011年在完善網絡功能方面實行了二期改造，全面實現了政府采購的辦公網絡化、管理精細化及服務智能化。
政府采購的推行，充分發揮了財政政策功能，規范了財政支出行為，提高了資金使用效益；至2012年底，包頭市政府采購已形成以制度、程序、操作、監管和平臺五位一體的運行機制（即：五步程序辦理采購業務；五條渠道促進規范操作；五種方式組織采購；五個環節網絡操作設置；五種角色提供服務），采購范圍實現了項目與金額全覆蓋；電子采購的實行，真正實現了政府采購工作網絡化辦公、精細化管理，智能化服務，極大提高了工作效率和服務水平，打造了“陽光平臺”。
（四）非稅征繳管理改革
包頭市按照健全公共財政體制的基本要求，建立統一、規范、高效和有序的政府非稅收入管理制度，實現政府非稅收入“國家所有、政府調控、財政管理”。
2004年，設置了非稅收入管理科，將預算外資金、納入預算內管理的行政性收費（基金）、罰沒收入統一歸口管理，并負責征繳入庫，監督稽查及相關管理工作。2006年，包頭市率先在自治區開展非稅收入收繳管理制度改革，并在全區盟市中第一個組織制定了完整的管理政策――《包頭市非稅收入管理實施意見》，2007年市本級改革全部完成。2012年在全區范圍內率先正式啟用了“內蒙古自治區非稅收入管理系統”，實行“財政部門、代理銀行、執收單位統一運行的非稅收入收繳管理系統，按國家、自治區政策建立統一規范的包頭市非稅收入項目庫，出具全區統一的電子版財政票據，收入直接上繳財政”，改革后的管理辦法減少了中間過渡環節，標志著我市非稅收入管理改革進入了全新的階段，管理水平再上新臺階。
非稅收入收繳管理改革，改變了過去非稅收入由執收單位自行收繳入庫、自行管理的做法，采取直接繳庫或集中匯繳方式，規范了政府非稅收入的收繳行為，促進了繳款人依法繳款、執收單位依法執收、財政部門依法實施監管；通過建立非稅收入項目庫和標準庫，有效杜絕了執收單位自立名目收費、超標準收費等亂收費現象；取消執收單位非稅收入過渡賬戶，全面推行“單位開票、銀行代收、財政統管、政府調控”收繳模式，加強財政票據領購審核、發放、使用、核銷全過程跟蹤管理，實現了“源頭控收”、“以票控費”的目標；有效增加了政府財力，推進了依法行政，嚴肅了財經紀律，堵塞了漏洞，推動了源頭治腐，提高了財政資金使用效率，優化了經濟發展環境。
二、財政管理制度改革中存在的問題
（一）預算管理制度有待進一步健全。一是財政與部門之間的關系還沒有很好的理順，存在著信息不對稱，致使財政部門難以真正了解部門所需的資金；二是部門預算與部門決算存在著脫節的問題，影響了預算信息公開和財政績效考評；三是預算管理的科學化精細水平還不夠，缺乏對項目結余結轉資金的統籌管理；四是缺乏部門預算編制的監督及跟蹤問效。
（二）國庫管理制度有待進一步完善。一是由于預算批復時間較晚，致使國庫管理制度在執行依據和程序上的規范性受影響；二是預算編制項目較粗、不夠細化，使國庫管理缺乏準確的依據，同時也使得財政部門在具體操作中不能對每一筆財政資金的直接流向實施有效監督；三是預算會計制度滿足不了國庫管理所引起的財政資金的核算要求；四是國庫管理法律制度不完善，缺乏統一的、操作性強的管理制度和操作規程；五是單一賬戶體系不完善，信息系統不健全。
（三）政府采購制度有待進一步推進。一是1999年至今出臺了一些政府采購的相關法律法規，但沒有具體的實施細則，法律之間的協調配套尚不完善；二是政府采購計劃性不強、采購單次規模小且零散，采購預算編制滯后，存在分散采購的現象；三是采購單位依法采購意識不強，個別采購單位缺乏制度意識，不能主動申請政府采購，存在“先斬后奏”、自行采購、補辦手續等規避政府集中采購的行為；四是政府采購范圍狹窄，規模小；五是缺乏合格的高素質的采購專門人才。
（四）非稅征繳管理有待進一步強化。一是政府非稅收入收繳管理缺乏專門的法律法規依據；二是部分執收單位仍存在應收不收、少收、超收范圍或亂收，減免行為、程序不規范，一些收費項目沒有納入非稅收入管理范疇，個別中直、區直駐地方單位存在滯留、截留應繳地方政府的非稅收入等問題；三是旗縣區非稅征繳工作急需加強。
三、完善財政管理制度改革的建議
（一）健全預算管理制度。部門預算編制要符合《預算法》和其他法律、法規的規定，收支測算準確、真實、合法合規，體現財政宏觀調控的目標，符合現行的財務規章制度，凡不合法的收入和支出，不能納入預算編制范圍；處理好財政與部門之間的集權與分權關系，增強預算編制的主動性；加強預算執行分析，強化決算管理，建立績效預算評價體系，構建科學可行的績效評價指標體系，采用合理績效評價方法，對于政府所有的公共支出進行包含“量”和“質”兩方面的績效考評，以量化形式科學判定其績效目標完成情況，持續效能及影響力；細化預算編制，加強對結余資金的管理，健全人大審查制度。
（二）完善國庫集中收付制度。在實際工作中要更新觀念，提高認識，樹立服務意識，加強宣傳，爭取更多人支持理解改革；深化預算管理制度改革，細化部門預算編制，全面推行部門預算，為國庫管理創造條件；加快預算會計制度改革，建立政府會計體系，即將財政總預算會計和行政單位會計合二為一，變收付實現制為修正的權責發生制；建立健全相應立法，明確國庫管理在預算執行中的法律地位、職能和作用，以法規形式規定財政支付方式；完善單一賬戶體系建設，強化支出預算控制，實行政府采購制度，提高支出的公開性和透明度；加強國庫現金管理，建立動態、科學的財政收支預測系統。
（三）推進政府采購制度。加強法制建設，建立一些與《政府采購法》相配套的規章制度；進一步宣傳《政府采購法》，深化依法采購意識，嚴肅采購紀律，對于不按采購法進行采購的，給予相應的處理處罰；增強政府采購計劃性，采購單位必須加強和提高政府采購預算編制的科學性和準確性，嚴格按照政府采購預算細化的要求編制采購計劃；進一步拓展采購范圍，發揮其規模效應；提高培養采購人員業務素質，建立業務精湛的采購隊伍；建立健全政府采購的監管體系，推進“管采分離”工作，在分清職責上率先到位，將原來承擔的操作職能全部移交給集中采購機構和采購人，從繁瑣的操作事務中解脫出來，集中精力對整個政府采購工作進行監督管理。
（四）規范非稅征繳管理。建立非稅立法，在修改《預算法》的前提下，全面總結地方立法的經驗，以全國性法規的形式制定一部規范政府非稅收入征收、使用、管理程序的法律；對制約、阻礙經濟發展的項目特別是涉及中小企業不合理、不合規的收費堅決予以停征；將不體現政府公共管理和公共服務職能的收費推向市場，依法照章納稅；嚴格控制各類不規范的減免行為，規范管理；落實國家“正稅清費”的總體要求，鼓勵各部門向上級爭取政策和資金；加強旗縣區非稅收入管理，做好分析預測工作。
總之，部門預算、國庫集中支付、政府采購、非稅征繳作為財政管理制度改革的四項核心內容，都是從預算的不同側面進行的，四項改革互為條件，相輔相成，只有將四項改革有效結合，利用“金財工程”大平臺，相互協調配合，相互促進完善，最終實現數據共享，實現一加一大于一的放大效益。
（作者單位：包頭市財政科學研究所）
