2011年4月，胡錦濤在慶祝清華大學建校100周年大會的講話中指出:“高等學校特別是研究型大學，既是高層次創新人才培養的重要基地，又是基礎研究和高技術領域創新成果的重要源泉”。高等院校由于具備知識與科技力量群聚優勢，不僅是我國高質量教育的重要支撐，更是建設創新型國家的重要保障。當前各高校無論是承擔的科研項目，還是籌措的科研經費，均呈現大幅度增長趨勢，這為提升高校的科學研究能力，提供了良好的物質基礎和條件。然而，目前我國高校的科研經費管理水平顯著落后于科研經費增長，導致科研資金投入經濟效益不高、管理效率低下及產出的效果不夠理想等問題。要充分發揮科研經費對提升高校科研能力的保障作用，就必須提高科研經費的使用效益。因此，加強高校科研經費管理和監督工作水平成為高校科研管理部門的當務之急。
教育審計作為高校內部的一個重要職能部門，被賦予監督、鑒證、服務等職能，通過其對科研經費進行績效審計，能夠提高科研經費的經濟效益和管理效率，為科研工作健康發展保駕護航。本文擬通過分析高校科研經費使用和管理過程中存在的問題及其成因，探討高校開展績效審計的必要性及意義;通過深入考察制約高校科研經費績效審計的因素，以期為高校實施科研經費績效審計提出有效對策。
一、高校科研經費使用和管理過程中存在的問題
1.科研經費的經濟效益不高
(1)科研經費流失嚴重。雖然國家加大了對高校科研經費的投入，但一方面，許多高校的科研經費仍然較為短缺;另一方面，卻未將有限的科研經費充分用于科研。在課題申報階段，部分高校課題組在經費預算中虛高申報;一些科研項目申請人為了拿到課題，進行各種“公關”活動，“攬課題”“跑項目”。在科研項目的實施階段，在科研項目負責制下，一些項目負責人認為項目是自己爭取的，科研經費理應由自己掌控，使相當一部分科研經費變為“項目老板”的個人消費基金，支出范圍常常超過項目合同的規定，無序支出和隨意支出司空見慣。如超過規定標準開支勞務費、管理費，而真正用于科研的經費卻大大減少。此外，為了彌補行政經費不足，一些科技主管部門和高校以各種理由截留、擠占科研專項經費，使得本來就緊張的科研經費更加捉襟見肘。
(2)固定資產流失嚴重。教育部、財政部《關于進一步加強高校科研經費管理的若干意見》指出:凡使用科研經費購置的固定資產，均屬學校的國有資產，必須納入學校資產的統一管理。然而，高校利用科研經費購買的固定資產驗收入庫手續和日常管理都不夠嚴格，還存在著相當的薄弱環節。
(3)用虛假發票或與科研無關發票套取科研經費現象嚴重。由于科研項目經費支出管理較松，而過橋費、油費、過路費、招待費、電腦耗材等發票的取得又比較容易，往往存在一些科研項目用虛假發票或與科研無關發票套取科研經費現象。
(4)科研項目結題不結賬。所謂科研項目結題不結賬，是指科研項目完成且已通過項目下達單位的驗收評估，但在項目財務支出中不作結賬處理，結余資金仍按照在研項目進行管理的現象。按《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》及高校財務制度的規定，已完成并通過驗收的科研項目，對課題的結余經費應進行審核、結算。目前很多高校對于科研課題的預算制度不夠嚴謹，制度的內容不夠細化，缺乏準確性和科學性，導致經費支出的彈性較大，這就容易導致科研經費結題不結賬現象的發生，必然造成科研經費沉淀，使有限的科研經費無法得到合理、有效的利用。
2.科研資金管理的效率低下
(1)內控制度不健全。目前一些高校的內控制度僅限于財務管理制度，這些科研經費的財務管理制度存在不完善及執行不嚴格的問題。例如，由于報銷制度的不完善，部分科研工作人員并沒有科學合理地使用科研經費，有時將自己的開支收據借科研的名義進行報銷。寬松對待科研經費報銷中不符合規定的費用，造成了科研經費使用不合理、浪費嚴重的現象。另外，高校科研經費監督機制不完善，對科研項目的立項、經費撥入、使用、結算、成果轉化等流程中經費使用的合理性、經濟性、效率性、效果性，并沒有較完善的制度予以控制，財務人員只是充當了一個經費保管員的角色，管理職能缺失。
(2)科研經費成本核算不規范。我國高校不是以“權責發生制”原則進行成本核算，而是采用事業單位預算會計制度核算方法，即以“收付實現制”原則為核算基礎，因而高校的科研經費無需進行項目全成本核算，只包含部分直接費用和間接費用。具體而言，一般包含的必要費用有:部分的設備費、材料費、辦公費、差旅費、勞務費以及高校提取的管理費等，而直接費用(如科研人員的工資、獎金等)以及間接費用(如課題實驗所耗費現有的房屋、儀器設備使用費、水費、電費等)直接列入了事業經費支出，并沒有在課題經費中分攤。在資金的使用過程中，沒有嚴格區分科研項目支出和教學業務支出，而科研經費支出與事業經費的支出也是相互滲透。高校的科研經費成本核算方法不規范，核算內容不完整，導致高校的科研項目成本只有部分是從科研經費收入補償的。
3.科研資金產出的效果不夠理想，成果管理不嚴格
(1)科研產出效果不理想。我國高校的科研大都圍繞經費申請與發表論文轉載，真正實現科研成果產業的很少，科技成果轉化率也較低，平均僅為20%，實現產業化的不足5%，專利技術的交易率只有5%，遠遠低于發達國家水平。造成這種狀況的原因是多層次的，其中最主要的原因在于現行科研體制缺乏對科研資金產出效果的有效評價機制，并未對科研成果轉化制定約束制度。以科技部、財政部2006年7月頒布的《國家重點基礎研究發展計劃管理辦法》為例，其中第38條規定要對科研項目實施效益評價的內容僅為:“重點評價研究成果的實質性貢獻和作用，重點評價研究成果的原創性和科學價值，對學科發展的推動作用和國際影響。”這樣的評價標準缺乏可操作性，難以切實可行，只能作為科研經費審計的參考內容，而不能作為審計依據，導致無法有效地開展科研經費績效審計，以致國家投入的大量科研經費形成的成果長期閑置，無法轉化為現實生產力。
(2)科研成果管理不嚴格。教育部的科研經費管理意見明確規定:除項目管理辦法或項目合同另有規定外，科研成果推廣應用、轉化轉讓應由學校按照《中華人民共和國促進成果轉化法》和《高等學校知識產權保護管理規定》執行。但由于部分高校科研成果管理意識不強，且科研項目形成的成果未進行全成本核算，沒有入賬價值依據，缺乏實質有效的管理，造成科研項目形成的專利技術等無形資產，未能進行登記保護，完全放任自流，科研成果轉化和形成的專利權、商標權、軟件等無形資產被侵權事件時有發生，資產流失現象十分嚴重。
二、高校科研經費績效審計的內容及意義
績效審計是對組織利用資源的“經濟性”“效率性”和“效果性”進行評價，并提出改進建議，發掘潛力，改善管理，提高效益的一種審計。所謂經濟性，就是指科研資源的使用效益，要求以最低的支出和耗費達成目標，盡量節約，避免浪費。效率性是指在既定的投入水平下使產出水平最大化(或在既定的產出水平下使投入水平最小化)，即使得從“投入”到“產出”之間的轉換過程最優化。效果性是指在投入水平既定的前提下，產出水平是否達到預期的結果。從科研經費運作的過程來看，可以將高校科研經費績效審計分為:事前的科研經費投向績效審計;事中的科研經費使用效益審計;事后的科研經費投入產出績效審計。
事前的科研經費投向績效審計是對經費使用前的控制，是對經費的性質、用途和標準的可行性分析和論證，以確保科研經費投入的科學、預算的合理。投向績效審計是保證科研經費有效利用的前提。
科研經費提供者最為關注的問題是科研經費的使用效益，科研經費使用效益的高低是衡量科研工作成效的重要標志。高校內部科研經費效益審計是指高校內部審計部門對學校科研經費使用情況及其經濟活動的效益性進行檢查和評價，確定其經濟性、效率性和效果性，作出審計結論，并提出審計建議，以促進高校科研經費使用效益的提高。高校科研經費效益審計主要就是根據確立的審計內容，通過審計調查取得有關科研經費使用情況及其經濟活動效益性的數據資料，進行分析，從而發現科研經費使用效益的優劣情況和程度。因此，確立科學的審計內容是做好高校科研經費效益審計的前提。效益審計的評價指標主要有:各項支出占總支出的比率、人員支出與公用支出的比率、前期與本期各項收支指標的對比比率、資產負債率等，根據科研計劃、財務決算報表、統計數據和其他有關資料，對科研經費效益情況進行分析和研究，揭示存在的問題，讓科研經費更好地為學校發展服務。
科研經費投入產出績效審計是指高校對各個科研項目不僅要考慮科研經費的多少，項目的數量和層次，更要注重科研產生的成果。在進行科研經費績效審計時，要重點審計科研經費的投入產出，主要圍繞科研項目可行性研究方案中預期研究成果的實現情況以及科研成果的效益性進行審查，例如科研成果的推廣應用、轉化轉讓情況，可將科研成果轉化為生產力實現的價值與科研經費投入的價值相比較，以確定其經濟效益。考查在科研項目結束或驗收后，是否增強了高校的科技創新和產業創新，是否提高學校科研參與市場競爭的能力，是否為學校帶來了經濟效益和社會效益。
由此可見，加強科研經費的績效審計，是解決我國高校科研經費管理過程中出現的問題，提高科研經費使用的經濟效益、科研資金管理的效率以及改善科研資金產出效果的必然選擇。
三、高校開展科研經費績效審計的制約因素
1.高校科研經費績效審計觀念尚未形成
就高校的行政管理部門而言，普遍注重財務會計及財務收支等查錯糾弊式的審計，往往忽視了效益審計和績效審計。即使有績效審計，也只在審計高校基建專項資金時用，對高校科研經費的績效審計還沒有深入開展。就科研項目的申請人而言，在項目負責人制下，項目申請人認為科研經費理應由自己支配，主觀意識上排斥審計人員對其經費進行各種形式的審計。績效審計作為一種現代審計理念還沒有滲透到高校審計實踐中。
2.高校科研績效審計制度尚不完善
高校科研績效審計制度不健全，管理監督機制不完善，當前高校科研經費績效審計制度尚不能滿足科研工作社會化的發展需要。即使有一些制度，也僅是從財務管理的角度進行的。財務人員往往對科研工作規律并不熟悉，而科研人員通常只注重考慮技術問題，忽視經費使用的效益。許多高校沒有較完善的制度對科研項目的立項、科研經費的撥入、使用、結算以及科研成果轉化等流程的合理性、經濟性、效率性、效果性予以控制，致使科研經費監督機制不完善，管理職能缺失。
3.缺乏明確的高校科研績效審計的評價指標體系
高校科研項目經費績效評價研究在我國才剛剛起步，專門針對經費管理的項目經費績效評價體系尚未建立。一方面，沒有形成高校科研項目經費績效評價原則、評價指標體系和績效評價方法;另一方面，缺少專業的科研項目經費績效評價團隊。當前，我國科研經費績效評價指標僅包括研究經費總數、經費支出、人均科技經費等一些簡單的指標，這些指標難以反映項目經費使用效率和效益，更不能對項目經費的使用做出科學、準確的績效評價。
4.缺少規范的高校科研績效審計程序
多數高校的科研經費績效審計過于注重事后審計，鮮有介入到事前的投向績效審計和事中的使用效益審計，因而難以對科研活動的事前審計把關和事中審計控制。此外，科研經費績效審計程序缺乏系統理論指導，多處于自我探索階段，存在較強的隨意性。實踐中由于沒有明確的標準和依據，因而具體操作中具有盲目性，很難作出客觀公正的審計結果。因此，高校科研經費績效審計的約束乏力，甚至完全流于形式，從而影響績效審計工作的權威性。
5.高校科研經費績效審計隊伍建設尚未到位
高校科研經費績效審計具有較強的專業性和綜合性，審計技術與方法更為復雜。這就要求審計人員不僅要掌握財經、審計方面的知識，還要有綜合的學科背景，例如熟悉經濟管理、法律及電子數據處理等方面的知識。此外，高質量的績效審計還要求審計人員對高校的各項工作運作了然于胸，從而有效運用各種專業知識評測被審對象的業績，以對其作出客觀公正的評價。西方國家在績效審計的實踐中已經形成了多元化的審計人員結構，例如美國審計總署有工作人員5200人左右，其中除約2500人的會計師外，還有約1500人的經濟師、數學家、電子計算機專家、律師、工程師等，這是績效審計得以順利開展的必備條件。而我國高校的審計人員結構則是知識結構單一、技能素養差距大，這無疑是制約高校績效審計發展的關鍵因素。
四、實施科研經費績效審計的思路
1.建立相應的經費使用效益評價標準
效益性評價包括技術、經濟指標和社會效益等方面。技術指標的評價往往超出審計人員的專業范疇，而社會效益指標又往往定性描述居多，也不便于操作。所以，對科研項目的效益審計難以建立有效的評價標準、程序，給開展這項工作帶來很大的難度。實踐中要利用當前效益審計研究的成果，在借鑒國內外先進的科研效益評價制度的基礎上，探索一條適合我國國情的科研經費效益評價體系。
2.加強科研經費投入產出效果審計評價體系的研究與開發
在績效審計中最大難題就是難以找到合適的衡量、評價效益好壞的評價體系。績效評價體系具有多樣性、系統性、層次性、計量性等特點，不同類型的審計項目、部門和單位績效評價體系差別較大，各級審計機關應在積極探索的基礎上，認真總結和不斷修訂績效評價體系，從而使績效審計結果有更好的利用價值。在借鑒國外經驗的基礎上，結合我國經濟和社會發展的實際情況，建立一套適合我國的績效評價體系，這是保證績效審計科學化的根本要求和基本措施。
3.培養一支復合型的審計人才隊伍
首先，加強對現有審計人員的培訓，對審計人員進行績效審計培訓，使他們不僅精通財務、審計業務和計算機技能，而且熟識法律、工程、社會學、經濟決策、行政管理等方面的知識，努力造就一專多能的復合型人才;其次，培養并錄用大學生，不僅要有國內外績效審計理論研究成果，而且還要重點突出績效審計實務的培訓，著重拓寬審計人員的思路，培養他們發現問題、解決問題的能力;建立績效審計專家庫，實施政府審計的外聘專家制度，由外部財務、法律、審計、金融的專業人士組成相對獨立的審計委員會進行效益審計，評估資金的使用效率。充分利用外部力量，彌補審計隊伍的專業知識和專家力量之不足。
4.建立信息化管理平臺
隨著高校會計核算的網絡化，使得建立科研經費信息化管理平臺成為可能。高校內部審計人員可以通過科研經費信息化管理系統，及時看到所有在研項目的詳細出入賬情況，對科研經費進行事前、事中的審計，無須等到年終報表出來后才進行事后的審計。高校內部審計人員通過網絡查閱科研項目的預算編制是否具體、規范;科研經費的賬務是否按項目經費來源明細設置;科研經費的使用是否符合預算的范圍和標準;項目課題的結項是否及時結賬等。內部審計人員還可以利用這個信息化管理平臺跟蹤、督促科研管理部門和財務管理部門之間信息的傳遞和反饋，實現審計、科研、財務部門之間有效地交流溝通、緊密合作，從而在這些部門之間形成聯動機制。通過對科研項目經費的使用進行全過程監督，便于適時管理，進而提高科研經費的使用效益。
5.借鑒國外成功經驗
國外幾十年的績效審計積累了豐富的經驗，而且大都形成可供操作的審計規范。美國已經制定了績效審計現場工作準則用以指導效益審計的開展。國外大學的研究者們進行了有效的嘗試，通過量化指標來衡量學校的效益，如:成本效益率、學校總體產出率等。我國政府審計機關應充分借鑒國外成功經驗，結合自身的審計實踐，大膽改革，不斷創新，建立有中國特色的績效審計理論，并且在實踐中積極開展績效審計，豐富和發展我國的政府審計制度，不斷提高政府審計的水平。
陳鴻鳴
