中國審計2001.7
單一賬戶制是我國國庫制度改革的合理選擇
孫雅琴 呂建偉
經過近年來的審計工作，我們發現當前國庫的監管職能減弱，違規退庫、混庫、濫設過渡戶、延壓稅款等問題一直得不到徹底解決。我們認為，這是由于我國現行的國庫制度與預算管理
體制改革不同步，國庫的管理職能缺位造成的。
L、國庫應具備的財政管理職能缺位現象被長期忽視。
國庫是國家預算執行組織體系中的重要組成部分，在整個預算執行中國庫的重要職能就是保證國家資金安全準確、及時合法。它既是國家組織預算執行的第一環節，又是國家資金的最后防線。隨著我國市場經濟體制的逐步建立與完善，政府調整市場缺陷功能的不斷增強，財政管理職能在國庫中的體現越顯得重要。由于我國現行國庫體制是委托代理制，仍然是傳統意義上的“庫藏管理”制，遠遠滿足不了國庫管理的需要，造成財政管理職能的嚴重缺位，而由此產生的諸多國庫監管不力的問題卻一直沒有引起足夠的重視。
2、銀行四行監管國庫職能有難度。
隨著金融體制改革的深入，人民銀行已實行大區行管理建制，中央銀行強化了執行貨幣政策和金融監管職能，更多地側重票據清算和結算業務功能，徹底劃清了與財政的關系。而各商業銀行實行總分行制，完全按市場經濟的規則從業經營，不再接受政府行為。因此目前我國的人民銀行和各商業銀行無論從體制上還是從職能上都難以代管財政職能。而國庫業務強調的是財政職能管理，這就難為了代理國庫業務的人民銀行和商業銀行，審計中常常聽到人民銀行或商業銀行的主管和經辦人士抱怨履行國庫監管的難度及其委曲，加之代理國庫所獲得的經濟利益幾乎為零，加
劇了國庫問題的復雜化。
3、不客觀的稅收計劃衍生了入庫的虛假現象。
國庫部門反映出來的稅款過渡戶或延壓庫款等行為，從另一個側面也反映了稅務部門執行稅收計劃存在一定的不客觀性和負面性。稅法中規定稅收要做到應收盡收，而不正視經濟波動的規律性或背離客觀實際的稅收計劃必然衍生出“寅吃卯糧”、人為調節稅收進度等征收入庫過程中的虛假現象。
4、國庫會計核算不成體系。
當前我國國庫會計核算受預算會計、人民銀行、各家商業銀行等多種會計核算方法的制約，使國庫業務的基礎核算五花八門，造成了國庫會計核算的不統一、不系統，與預算會計核算體系不相配套。
當前我國正在進行國庫集中支付制度的改革，這是財政國庫管理制度改革邁出的最為可喜的一步。現對國庫制度改革提出幾點建議：
l、借鑒西方國庫單一賬戶制，構建國庫管理模式兩步走。
國庫制度的改革已經開始起步，但我國長期以來財政資金賬戶過多過濫，甚至還有大量的財政資金體外循環，不可能短期內一步到位。因此推行國庫單一賬戶制應分兩步走：第一步，嚴格明確中央與地方各自的職責，實行雙“單一賬戶”形式，中央財政與地方財政可以分賬戶運行；第二步，給地方財政一定的時間，進行地方單一賬戶制的確定與運行，并制定規范標準，建立相應的獎懲措施，實行“合格準入”制，以避免歷史因素帶來的新的不規范行為。
2、新舊制度格局過渡期應直視的問題。
我國從今年開始推行單一賬戶制必然會帶來許多利益格局的較大振動，如當前的多頭賬戶設置導致各自存在一定的利益或權利，單一賬戶制使財政資金的收入與支出集中統一管理，必然造成原有一些部門或人員的支配權力和既得利益的徹底喪失，加之在改革試點過程中，一整套較為完善的制度及法律約束機制沒有確立，過渡期與新體制帶來的新情況、新問題會由此產生。制度超前，監督到位顯得尤為重要。制度的適當性與超前性必然以理論體系的健全性及指導性為基石，這是建立我國國庫單一賬戶體系初期應給予關注的問題。
3、推行雙重監督制，建立國庫管理新理念。
西方國家推行國庫單一賬戶制成功的關鍵還在于管理模式中，內控體系的嚴密性以及監督機制的突出作用。單就外部控制而言，我國國庫制度改革一開始就應特別強調外部監督的重要性，這是建立健全國庫體制運行秩序與規則的關鍵一點。
首先確定國庫單一賬戶制的外部控制機制應是雙重監督制，即建立日常業務監督與事后監督互為補充的監督機制。財政部門有關的監督機構負責國庫日常業務、決策責任、業務質量以及工作效率等方面的監督。國家審計負責的應是更高層次的事后監督，其監督的目的是維護法紀尊嚴，強化責任機制。我國國庫單一賬戶制只有重視了這種國庫制度雙重監督的體系控制，才能從根本上保證國庫單一賬戶制度的有效運行。
