財政資金撥付及使用監督概述
財政資金的撥付及使用監督是我國財政監督的一項重要內容，是政府會計監督的一個重要組成部分。目前我國財政資金撥付及使用監督尚不完善，尤以民營企業財政資金撥付及使用監督問題突出，研究民營企業財政資金撥付及使用的現狀、成因，構建財政資金撥付及使用監督機制是完善會計法律法規體系，增強財政監督職能保障國家資金安全的重要選擇。
民營企業發展與財政資金的聯系
民營企業財政資金是指國家、政府撥給民營企業，用于完成專項工作或工程，并需要單獨報賬結算的資金。民營企業的財政資金主要用于企業技術改造、產品開發、節能減排等方面，有四個特點：1.來源于財政或上級單位；2.用于特定事項；3.無償性；4.需要單獨按項目核算。
財政資金在促進民營企業發展中起到顯著的引導作用。目前，我國的民營企業一個極為突出的問題就是資金短缺，生產經營時常受阻。由于市場經濟因素的客觀存在以及一些歷史因素的影響，目前銀行機構普遍對民營企業缺乏足夠的信任，在對民營企業貸款上設置的“門檻”很高，使民營企業在通過銀行機構獲得資金支持的這個正常渠道上很難通行。財政資金的投入無疑是民營企業的“福音”，在當前市場經濟競爭日益激烈的情況下，財政資金的投入使民營企業能擴大規模和產量，提高產品檔次，進而增強參與市場競爭的能力，最終實現做大做強的目標。
一、財政資金監督的內容及意義
財政資金監督是指各級財政部門在財政管理過程中對行政機關、企事業單位及其他組織的財政資金撥付與使用依法進行的監督檢查活動。財政資金監督應該研究以下幾個方面的內容：1.資金立項。研究財政資金項目立項是否被有效監督，項目立項是否科學可行，是否符合企業發展需要。2.資金撥付程序。研究財政資金的撥付程序是否嚴格規范，能否保證資金足額到位。3、資金使用效益。研究財政資金使用結果能否被有效監督，是否促進企業發展，達到預定目的。基于此，構建財政資金監督機制是指通過對當前民營企業財政資金的撥付與使用現狀分析，現狀中問題成因的研究，提出構建財政資金撥付及使用監督機制的基本框架，切實提高資金使用效益的過程。做好財政資金的撥付及使用監督，一是保障國家財政資金安全的需要。二是促進民營企業健康發展的需要。三是財政監督工作的實際需要。
二、財政資金撥付及使用的現狀及成因財政資金撥付及使用的現狀
掌握財政資金撥付及使用的現狀并對其進行研究是構建財政資金的撥付及使用監督機制的關鍵，針對這一關鍵點，筆者設計了調查問卷進行問卷調查，同時開展了實地調查。向社會發放調查問卷3263份，回收有效問卷2874份。通過對調查獲取的信息分析，目前財政資金撥付及使用在民營企業的現狀如下：
1.資金立項不嚴謹。針對民營企業獲取財政資金的狀況，筆者進行了認真整理和分析，在收回的有效問卷968份中，問卷結果如表1：
從統計結果來看，有61.57%的民營企業沒有獲得財政資金，而對獲得財政資金的民營企業進行實地調查，結果發現：很大一部分財政資金沒有應用于申報的項目，或即使應用于申報項目，但發揮的效果不太明顯，主要表現是：1.項目可行研究不夠。部分民營企業的財政資金項目立項時未經過專業學者的評審評估研究。導致項目申報選項不準，把關不嚴，缺乏嚴格、科學的考察論證，項目申報隨意性較大，財政既管撥錢又審項目。2.企業會計信息不實，為了爭取到財政資金支持，存在以提供虛假會計信息，套取財政資金的現象。有的會計師事務所為了自身利益，為企業提供了不應提供的方便，使企業達到套取財政資金的目的，使各部門了解掌握的會計信息嚴重失實。造成民營企業通過所謂的“能人”獲取了財政資金。
2.資金使用不到位。政府加大對民營企業的財政資金投入，旨在扶持企業的改選與發展，為充分了解企業對財政資金的使用情況，調查問卷獲取的相關資金使用信息如表2：
從統計的結果來看，有25.13%的民營企業有擠占挪用財政專項資金現象。具體表現為：1.資金挪作他用。部分民營企業認為到企業賬上的錢就是自己的私有資金，想怎么用就怎么用，隨意改變財政專項資金的用途。2.資金分流問題大。據前面統計結果，有33.59%的申請到財政資金的民營企業反映資金不能及時撥付到位，財政資金在使用過程中“縮水”。由于信息不對稱，部分財政資金在使用中“下落不明”。3.企業對財政專項資金核算不規范。從統計的結果來看，有60.79%的民營企業對財政資金沒有按規定規范核算、專戶存儲。實地調查發現該問題也比較嚴重，資金具體用途該企業無核算資料，個人卡上存有大量資金。
3.績效評價未跟上。在全省回的有效問卷2874份中，相關績效問題調查結果如表3：
上表中調查結果顯示，90%以上單位認為政府有必要對民營企業的財政資金進行監督，40.97%的單位認為政府對民營企業的監督重點應放在國家對其資助的資金的使用狀況及結果上，72.77%的單位認為要建立事前、事中、事后三者結合的監督機制。這說明目前政府對民營企業財政資金的監督存在嚴重缺位，對民營企業財政資金的績效評價尚未跟上。具體表現為：1.政策滯后。我國的財政資金績效評價起步較晚，缺乏系統性研究，迄今尚未出臺全國統一的有關財政資金績效評價工作的法律法規，雖然各地分別制定了《財政支出績效評價管理辦法》，但標準不一，使財政資金績效評價結果差異大，缺乏可比性，難以保障財政資金績效評價結果的客觀公正性。2.對民營企業的績效評價未納入議程。仔細研讀各地的《財政支出績效評價管理辦法》，不難發現基本未將民營企業的績效評價納入議程。如懷化市財政支出績效評價管理辦法(試行)第三條：績效評價的主體是財政部門和各預算單位。預算單位是指與財政部門有預算繳款、撥款關系的國家機關、政黨組織、事業單位和社會團體，并未將民營企業包含在內。
財政資金撥付及使用監督問題的成因
一、社會對財政資金的監督觀念淡化。一方面，我國的民營企業多數起源于家族，資金來源主要是“私人”，做大做強源于企業運營過程中利潤積累，與財政(公家)無關。另一方面，財政對民營企業的資金扶持額度不大，政策性較強，辦理過程繁瑣復雜，社會公眾無從知曉。二、財政部門對財政資金的監督職能弱化。財政資金監督職能弱化是上述問題和現象又一深層次原因。主要有：1.法制建設滯后。財政監督的程序性法規和行政規章比較缺乏，沒有對財政監督機構、地位、職權、責任、監督程序及方法等做出實質的、具體的規定。2.監督方式單一。財政部門因制度建設、人員數量、素質和機構等因素的制約，重專項檢查，輕日常監督；重事后監督檢查，輕事前、事中監督，更缺少事前、事中、事后三者結合的監督；多對單一事項的檢查，少全方位監控及資金使用的跟蹤問效。3、處罰力度不夠。目前的處罰，大多是針對單位，以經濟處罰為主，重經濟處罰，輕行政、法律處罰，導致財政監督失效，違紀現象屢查屢犯、屢禁不止。
三、會計法規對財政資金的監督趨于軟化。我國《會計法》規定財政部門對各單位的實施監督中，沒有明確對財政資金進行監督，尤其是對下撥到民營企業的財政資金進行監督。《企業財務通則》等規章制度也沒有將民營企業納入適用范圍。存在的法律缺陷導致財政部門對扶持民營企業的財政資金只管撥付，不管使用。會計法規對財政資金投入民營企業監督的軟化導致民營企業在財政資金項目的運行過程中存在諸多問題：項目立項審核不嚴，可行性研究不充分；有一些企業通過虛報、冒領，騙取國家財政資金；專項資金核算不規范、專項資金被擠占挪用、專項資金未實行專戶存儲等等問題。
構建財政資金撥付及使用監督機制的基本框架
目前我國財政資金監督機制存在的缺陷,影響了財政資金監督的權威性和效能發揮。構建財政資金撥付及使用監督機制的基本框架有利于從體制和制度上保證財政資金管理的科學規范，有利于減少財政資金撥付和使用過程中的盲目性和隨意性，有利于提高財政資金的使用效能。
一、引進項目評審機制，保證財政資金投資項目的科學可行
近年來，隨著我國經濟的不斷發展，為實現對政府投資資金的有效合理利用，政府投資項目評審已成為控制政府投資的重要手段，目前已經建立了較好的項目評審機制。項目評審機制在規范政府投資行為、提高抗風險能力、控制建設投資、優化區域產業結構、預防腐敗和提升政府形象方面都發揮了顯著功效。財政資金的撥付與使用的監督應引進項目評審機制，對財政資金投資項目進行事前、事中、事后全過程的監督。
1.建立財政資金投資項目事前評審機制。長時間以來，我國財政資金投資項目都是“項目報上來錢就下去”，把資金分配下去以后財政部門再想控制預算就非常難辦了。因此，要改變過去事后監督的軟肋，必須要在項目上來后先進行評審，在資金分配前做好把關工作。財政投資項目事前評審機制應由財政投資評審部門、項目主管部門、專家學者等聯合對各單位報上來的項目可行性研究報告、設計方案、項目概算、項目預算、招標控制價及招標工作等進行評審，盡可能促成項目每一項支出在實施前準確、可靠、細致，從源頭上對資金的使用方向和總規模進行控制，保證財政資金投資項目的科學可行。
2.做好財政資金投資項目事中的現場跟蹤監督。在財政資金項目施工階段，財政及相關部門應深入工地，查看預算執行情況，對工程質量、安全、進度、文明施工等進行跟蹤檢查。對發現的工程質量問題和安全隱患，要求施工單位立即整改或停工整改，并進行旁站監督；對施工中的工程變更，應對變更的必要性和真實性進行實地調查取證。對變更事項通過攝像、拍照方式取得現場形象證據；對紙質證據要求由參與現場跟蹤監督的所有監督人員、被監督單位現場管理人員、現場監理人員、施工單位負責人共同簽名蓋章；對項目確需進行設計變更的，增加的工程量由項目辦先進行實地測量及準確認定，然后由財政評審中心進行評審認定方可實行，否則對增加的工程量不予撥款。
3.重視企業財務信息真實性的研究。目前，我國企業會計信息失真現象較為嚴重，在我國經濟發展中占半壁江山的民營企業，會計信息存在原始憑證虛假；財務賬目管理混亂；虛列成本、少計收入；資產、收入、負債、成本費用失真等問題。一些民營企業為了爭取到財政資金支持，不惜提供虛假會計信息，委托會計師事務所出具虛假會計報告以套取財政資金。因此，在財政資金投資項目的監督過程中要重視對民營企業財務信息真實性進行研究，嚴防民營企業依靠虛假信息套取財政資金。
二、推行財政預算公開制度保證財政資金撥付及使用的安全合理
財政預算公開，就是要求政府向社會公眾公開政府財政預算政策、預算制度、預算管理程序、預算資金分配過程和結果、預算收支等信息，接受人民群眾的監督。推行財政預算公開制度，有助于公民依法行使財政預算知情權和財政支出的監督權，有助于確保財政預算存在的合法性和合理性，有助于公民督促政府及時回應，保證財政資金撥付及使用的安全合理。因此，在財政資金撥付及使用過程中推行財政預算公開制度應從以下兩個方面著手：1.預算編制公開。預算編制公開首先是各級政府的預算編制活動應由人大決策和控制，政府財政部門只是負責具體的編制事務，并且在編制過程中要隨時接受人大的監督。預算編制完成后，其是否合理和科學，也要得到人大實質性的審查，批準同意后方可實施。其次要公開預算的編制程序和編制過程。再者要向社會公開預算的資金安排及資金撥付情況。公開的資金安排項目要具體細化所有項目、具體單位以及負責人；公開的資金安排數字要真實準確；公開資金撥付程序及具體撥付金額，說明要清晰，讓人一目了然。2.預算執行公開。首先預算的執行過程要受到人大嚴格的監督，如果預算要變更、調整，必須得到人大的同意；其次是預算執行過程要向社會公開；再次是預算執行的結果要向社會公開，公開該財政資金項目所產生社會效益、經濟效益及存在的問題等。
三、增強財政監督職能，發揮會計法在會計核算中的監督作用
1.建立增強財政監督職能的監督機制。財政監督是指國家財政部門及其派出機構為保障財政分配活動正常有序運行,對行政機關、企事業單位、社會團體和其他組織及個人執行財稅法律、法規和政策情況, 以及涉及財政收支、會計資料和國有資產管理等事項依法進行監控、檢查和調查等活動的總稱。建立增強財政監督職能的監督機制，一是要建立事前監督機制，主要是對財政部門預算編制和批復、專款指標下達過程中的真實、合法、科學性進行審核監督。二是要建立事中監督機制，對預算執行和財政管理進行日常監控，重點是對預算執行、預算調整、專項資金撥付、專項資金追加等情況進行監督。三是要調整和完善事后監督機制，目前我國財政監督多為事后監督，事后監督要抓難點重點、注重對財政資金資金項目績效的監督。四是要逐步建立和完善財政機關的內部監督機制。內部監督是財政監督的重要組成部分，是從財政機關內部對權利的一種制約，特別是在目前財政自身缺乏監督意識，存在著重收人分配、輕監督檢查的傾向的情況下，內部監督的監督機制尤需加強
2.會計法應引入財政資金撥付監督，明確如何約束資金使用。我國《會計法》明確規定財政部門行使國家監督職能，可以代表國家，依據法律、行政法規和部門的職責權限，對有關單位的會計行為、會計資料進行監督檢查，但監督內容的規定并未包含財政資金撥付及使用的監督，基于此，建議將財政資金撥付及使用監督的內容明確寫入會計法，增強財政資金撥付及使用監督的法律效力。
3.加強針對會計核算的監督，保證會計信息質量的真實。我國《財政部門實施會計監督辦法》明確規定財政部門依法對各單位會計核算的下列情況實施監督檢查：1.采用會計年度、使用記賬本位幣和會計記錄文字是否符合法律、行政法規和國家統一的會計制度的規定；2.填制或者取得原始憑證、編制記賬憑證、登記會計賬簿是否符合法律、行政法規和國家統一的會計制度的規定；3.財務會計報告的編制程序、報送對象和報送期限是否符合法律、行政法規和國家統一的會計制度的規定；4.會計處理方法的采用和變更是否符合法律、行政法規和國家統一的會計制度的規定；5.使用的會計軟件及其生成的會計資料是否符合法律、行政法規和國家統一的會計制度的規定；6.是否按照法律、行政法規和國家統一的會計制度的規定建立并實施內部會計監督制度；7.會計核算是否有其他違法會計行為。但財政部門在實施監督過程中由于受時間、人手等因素的約束，對單位會計核算的監督不能全部到位，如忽視對單位財務會計報告的編制程序、報送對象和報送期限是否符合法律、行政法規和國家統一的會計制度的規定的監督檢查，導致有些企業通過會計師事務所向不同的信息使用者出具不同的會計報告，導致會計信息失真。因此，加強針對會計核算的監督，是保證會計信息質量真實的重要保障。
四、加強項目績效評價管理，切實提高財政資金的使用效益
1.引入項目績效評價機制。項目績效評價是指對項目決策、準備、實施、竣工和運營過程中某一階段或全過程進行評價的活動。引入項目績效評價機制有利于合理使用財政資金，避免造成浪費；有利于規范財政運行秩序，減少和防范違法亂紀；有利于科學安排財政支出；有利于重點項目建設。引入項目績效評價機制必須在安排項目預算時深入開展調研，合理安排財政資金，明確績效評價項目及有關指標設置；在預算執行過程中，加強財政資金使用管理和監督；在項目完成后，及時完成財政資金項目績效評價工作并注重績效評價成果的運用。切實加強項目績效評價管理，使財政資金的撥付與使用真正做到“用錢受監督，用錢守規矩，用錢講效益”。
2.明確績效評價內容。2011年4月頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》是我國最新的關于財政資金項目績效評價的最新法規。該辦法第十條規定了績效評價的基本內容為：績效目標的設定情況；資金投入和使用情況；為實現績效目標制定的制度、采取的措施等；績效目標的實現程度及效果；績效評價的其他內容。在對以上內容進行績效評價時必須重點考慮兩點：一是財政資金項目產生社會效益如何；二是財政資金項目產生的經濟效益怎樣。
懷化市財政局/張舉仁 陳萬眾 粟德瓊 謝景文
