公私合作源于英語Public-Private Partnership，簡稱PPP，也有“公私合作伙伴關系”、“公私合作關系”、“公私合作模式”、“官方/民間合作”、“公共民營合作制”等不同譯法。公共合作伙伴的代表是地方或國家政府，私營合作伙伴可以是私營企業、國營公司或特定專業領域的企業財團。作為一個本質性特點，公私合作的標的物一般是公共基礎設施（如電信、機場、電廠、路橋、煤氣、路燈、供水、排污、軌道交通等），鑒于其公共性與壟斷性，理應由政府負責提供，但出于資金、利益和效率的考慮，交由私人去提供，這就需要有政府的委托授權。黨的十八屆三中全會《關于若干改革問題的決定》中提出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，指的就是政府委托授權，這也是公私合作在準入資格上與普通企業經營的一個重大區別。從這個意義上講，公私合作的含義應該是指政府通過委托授權，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務的過程，其特征是特許經營，其目的是在實現政府職能的同時提升效率，也為非公共部門帶來利益，有效解決公共產品不足的問題。
然而，政府提供公共產品的初衷是職能職責要求，私人參與公共產品提供是受利益驅動，二者目標取向的矛盾需要找到一種折中兼顧的途徑，方能實現彼此的目的，從而就有了公私合作的具體方式：
1.設計建造（Design and build，簡稱DB）：由私營部門的合作伙伴設計和制造基礎設施，以滿足公共部門合作伙伴的規范，這種合作往往是固定價格，私營部門合作伙伴承擔所有風險。
2.運營與維護合同（Operation and Maintenance，簡稱O&M）：私營部門的合作伙伴根據合同，在特定的時間內運營公有資產，而公共合作伙伴保留資產的所有權。
3建設-經營-轉讓（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）：指政府通過特許權協議，授權民營機構進行項目（主要是基礎設施和自然資源開發）的融資、設計、建造、經營和維護，合作期滿后將設施移交給公共部門的合作伙伴。BOT主要有DBFO、BOO和BOOT三種基本形式。其中DBFO指設計-建造-融資-經營（Design-Build-Finance-Operate），即私營部門的合作伙伴設計，融資并建造一個新的基礎設施，以長期租賃的形式，運行和維護該基礎設施。當租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎設施轉交給公共部門的合作伙伴；BOO指建設-擁有-經營（Build-Own-Operate），即私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久經營基礎設施。BOOT指建設-擁有-經營-轉讓（Build-Own-Operate-Transfer），項目公司對所建項目設施擁有所有權并負責經營，經過一定期限后，再將該項目移交給政府，屬BOT演變的一種投資方式。此外，BOT還有多種演變形式，如BT、TOT等，但無論怎樣變化，都離不開三個基本特征，即項目合作、利益共享與風險共擔。
優越之處和負面效應
一、公私合作的優越之處
公私合作模式在公共產品提供中引入了社會資本，這是市場經濟下政府實現自身職能的一種創新，具有明顯的進步意義。
1.有助發掘全社會資源，讓公共福利實現長期中的最大化。單一的國有企業提供公共產品易滋生腐敗與低效；而完全靠市場提供則會因資本的逐利性而形成壟斷暴利，侵占公共福利或因“免費搭車”而失靈。而公私合作最有可能通過利益統籌兼顧挖掘全社會資源，同時避免或減少來自兩方面的負面影響，在相互制約機制中實現公共福利的長期最大化。
2.符合市場經濟基本要求。按照瓦格納定律，市場經濟下對公共產品的需求會越來越大，單純依靠政府或私人提供均難以勝任，而通過公私合作可以整合全社會資源，兼顧各方利益，從而有可能滿足市場經濟對公共產品日益增多的需求，且能為不同市場主體的不同需求提供差別化產品（如“階梯電價”）。同時，市場經濟客觀上也要求各類經濟成分都有平等的機會參與公共需求的提供，從而公私合作有可能成為提供公共產品的最佳途徑。
3.有利于提高效率，營造公平競爭環境。引入私人資本進入公共領域有助于形成公平競爭，打破國有企業的行政壟斷以及由此引發的浪費與低效，倒逼國有企業改革，提高效率，改善經營，讓公眾通過競爭選擇服務，獲得更多更好的福利。
4.有利于技術進步與經濟增長。公私合作的引入能引發基礎設施與社會服務領域的競爭，從而迫使提供公共產品的各類企業通過技術進步與管理創新提升各自的競爭能力，客觀上能讓公共產品的消費者受益，同時推動經濟增長與社會進步。
5.減輕財政負擔，分散風險，促進資本市場發展。許多基礎設施投資巨大，耗時漫長，一個地鐵項目動輒耗資幾百億元，地方財政無力承擔。即便是勉強承擔，單一的融資渠道也令基礎項目的資金來源之路越走越窄。但純粹的私人投入也會因貸款周期太長，收費有限制而得不到商業銀行支持。通過公私合作進行項目融資，不僅能解決建設資金來源問題，減輕財政負擔，降低地方政府性債務，而且有效分散了各方風險，符合市場經濟條件下的“有限政府”、“有限公司”與“全能社會”理念，催生更多金融工具，促進資本市場發展。同時，風險分擔有利于形成契約框架，構建法治社會并培養公民意識。
6.促進創業、就業與多種經濟成分共同發展。通過公私合作，其他經濟主體逐步獲得與國有企業公平競爭的社會地位，享有平等分享資源的權利。這既是市場經濟固有的理念，也能引導更多的社會資本進入實體經濟，給民營經濟注入動力；既鼓勵了創業，也增加了就業，無形中擴大了內需，促進了經濟發展，實現多種經濟成分共贏的良性格局。
7.防范國有資產流失。公私合作項目的固定資產在特許經營期滿后移交回政府部門，從而確保了國有資產安全和公眾利益。即便是保障性住房，政府依然能運用土地所有權左右保障性住房的產權歸屬，避免個人或法人的不當行為將保障性住房商品化牟利。
8.加速城鎮化建設。伴隨城鎮化，諸如道路、橋梁、隧道、電信、能源、供熱、機場、港口、軌道交通、城市公交、綠化、供水、供氣、供電、排污、照明、教育、醫療、養老等基礎設施與社會事業需求將蜂擁而至。以我國為例，完成一個中等城市的基礎設施建設，需投資200-300億元。新增600座城市加起來就是十幾萬億元的投資，其中保障性住房就需要3000萬套以上，僅這一項就需耗資6萬億元。如果再發展地鐵、城際快軌等軌道交通，一年下來又是幾千億元。這尚未包括必須由財政無償提供的治安、防疫、義務教育、環衛等免費公共產品。不有效盤活整個社會資源，單靠財政投入實現城鎮化無異于天方夜譚。通過公私合作，吸引更多的社會力量參與城鎮化建設，才能加速一國的城鎮化進程。
二、公私合作難以回避的負面效應
任何事物都是一把雙刃劍，需要理性去認識。公私合作在促進公共產品提供的同時也會產生難以回避的負面效應。
1.目標不一致所引發的風險。政府與私人資本在提供公共產品中目標函數不同。站在政府的立場，提公共產品是其應有的責任，而不是獲利的途徑。而站在私人資本的立場，尋求利潤最大化是其唯一目標。這種目標取向的對立可能會令雙方找不到切合點而導致合作失敗或走樣，其潛在的后果不是消費者福利受損害就是企業虧損。
2.特許經營可能引發的扭曲和不公。一般經營是法人權利，但特許經營是政府賦予，從而政府就有對其發號施令的傾向，在政府取向與企業取向矛盾的情況下，隨意動用行政手段的發號施令就容易扭曲企業行為。而且，當政府作為強勢一方與企業爭利時，企業只能就范，從而引發對企業的不公，比如政府強行收回盈利的公私合作項目。反過來，獲得特許經營權的企業也可能濫用政府賦予的公共資源謀取利潤，形成對社會公眾的不公，比如特許經營企業利用政府公信力低成本融資卻挪用經營開發一般商業項目。
3.反壟斷與規模經濟間的沖突。公私合作的目的之一就是在公共領域引入競爭，解決壟斷帶來的弊病，然而基礎設施具有規模化和網絡化特點，一旦建成一般不需要再建第二家或第三家，否則會給消費者帶來不便，也會給企業帶來規模不經濟，造成虧損。也就是說，基礎設施是自然壟斷行業，如果一定要通過公私合作引入完全競爭機制，在現實中會造成一定的資源浪費。
4.私人合作方的預期導致短期行為。在基礎設施行業的公私合作中，為了盡快收回成本并更多獲利，合作中的私人伙伴可能會降低基礎設施的質量水平，超負荷運轉并減少維護保養，或是搭車收費，變相漲價。而政府只是代理公眾管理基礎設施，并非基礎設施的真正所有者，產權不明晰與產權人的虛擬化會導致無人真正關心基礎設施的安全，導致公共資源流失與公眾福利受損。
5.官員自利導致合作變異。公私合作為城鎮化找到了有效途徑，但同時也為官商合謀自利提供了借口。一是某些官員與企業沆瀣一氣，借公益之名征地而行房地產開發之實，結果損害了農民利益，降低了政府的公信力，將公私合作變成了個人謀利。二是一些官員為升遷而熱衷于與企業合作建設中央商務區、會展博覽中心、步行街、大草坪、大廣場、寬馬路、主題公園、高爾夫球場等‘形象工程’、‘政績工程’”而漠視公用設施、保障房和環保等民生問題，導致“偽城鎮化”，既浪費了社會資源，又增加了財政風險。
