劉世明 鄭 正 李林森
隨著國家西部大開發和擴大內需戰略政策的實施，廣安市廣安區政府投資工程建設項目越來越多，規模越來越大，為加強政府投資工程項目管理，2008年廣安區成立財政投資評審中心，專門對政府性投資項目進行造價評審和管理，有效地提高了財政資金使用效益，降低了政府性工程成本，投資評審工作成效顯著。但由于我國目前政府投資項目相關法律法規不健全、機制和市場不夠成熟，導致政府投資工程建設的管理、工程造價的合理確定和有效控制存在一些不容忽視的問題，為此，筆者對政府投資項目工作進行了調查，并就存在的問題及對策淺析如下。
一、存在的問題
（一）項目前期工作缺乏深度、管理薄弱，缺少專業管理人才
項目前期論證是科學設計的基礎。但在實際工作中，許多政府投資項目并沒有進行深入細致的前期準備工作，未開展必要的可行性研究，致使項目規劃不合理，加之缺乏專業管理人員，有的工程編制初步設計文件時未編制工程概算，有的工程用初步設計圖紙代替施工圖招標，項目決策流于形式，未做設計優化和投資優化，導致投資額大幅上升，部分建設工程甚至出現返工重建，嚴重浪費了國家資金。
（二）工程現場簽證不規范、隨意性強，工程監理不到位
工程簽證對工程造價的影響很大，但事實上現場簽證制度沒有得到很好的貫徹執行，變更簽證缺乏有效的制約措施。主要表現在：一是簽證涉及的工作內容含糊，數據缺乏可信度；二是簽證發生變更的原因表述不明確，很難確定造成變更的直接承擔者；三是簽證不及時，有的只是雙方口頭商定而沒有形成文字記錄，事后才突擊補辦，個別項目甚至在結算審核時還在補辦簽證手續；四是項目簽證過于隨意，未能完整地回應簽證內容，工程內容的確認和工程量的計量缺少有效監督；五是有的監理不負責任，工程變更聯系單不規范，甚至弄虛作假，虛列工程內容，影響了變更聯系單的真實性和有效性。
（三）工程造價高估冒算嚴重，基建財務收支管理不規范
工程竣工結算具有變更簽證多、材料規格品種多、隱蔽項目多等特點，分析計算量較繁雜，給施工單位高估冒算提供了可趁之機。高估冒算主要表現在工程量重復計算，變更調減不扣除，高套定額、混用工程定額。在工程施工中，由于新材料、新工藝不斷出現，而國家定額制定存在一定滯后性，因此有的施工單位乘機鉆空子不套定額，采用市場估價的辦法，不切實際地高估冒算。另外，基建財務收支管理方面也存在問題：一是與工程無關的支出在工程成本中列支；二是以收款收據、商品銷售發票代替工程發票，導致施工單位漏繳稅費等。
二、對策及建議
通過分析政府投資項目存在的問題，初步掌握了工程造價劇增的原因，并對政府投資項目管理提出以下方面的對策和建議。
（一）重視政府工程決策階段的造價控制
在項目決策階段，要加強工程造價控制。一是科學合理地編制可行性研究報告，對擬建項目進行技術經濟評價及方案比選。二是進行市場調查，掌握較為詳細、充足的數據資料，編制高質量的項目投資估算，使其在項目建設中真正起到控制總投資的作用。三是完善政府項目的建設標準，引入專家論證機制、可行性研究報告和投資估算的后評估責任機制、項目審批失誤的要追究審批責任。四是深化設計階段的工作，對設計方案進行公開招投標，考慮足夠的設計時間，做到限額設計，充分優化設計方案，達到在投資最經濟的情況下滿足使用功能，又能達到美觀和銜接周邊環境。
（二）規范政府工程招投標和合同管理
招投標階段是工程投資控制的關鍵環節，要在規范上加強管理。一是政府工程必須實行強制性招投標，防止肢解工程發包等行為發生，規定一個總承包企業資質范圍內能做的工程不得單獨發包，對于甲供設備、甲供材料應通過招標或政府采購方式進行，不得指定，防止腐敗。二是區別國有項目與社會項目的監管方式，對政府工程招投標實行嚴格的程序和監管，政府工程招標時，必須委托具備相應資格的中介機構，按照國家規定制定嚴密的招標文件，準確編制工程標底，并對編制的標底進行認真審核，在審定標底的基礎上設置投標最高限價。三是針對不同類型的工程，研究探索科學合理的評標辦法，以體現招投標合理、充分的競爭原則。同時，應當加強對施工合同的管理，合同中必須載明工程價款的確定、調整和結算的具體方法，以及風險范圍和超出范圍的處理辦法等。
（三）嚴格施工中的變更簽證及監理的管理
施工中變更簽證的管理是項目實施過程中造價控制的難點和重點。加強現場簽證管理，主要從以下幾個方面加以規范：一是檢查施工單位質量保證體系和監督檢查制度的建立是否完善，審查監理單位的資質和資信，對監理單位的選擇采用招標方式并建立優勝劣汰機制。二是在加強設計管理的基礎上，堅持圖紙會審和交底制度，執行嚴格的審圖制度。三是堅持專家論證、方案比選，嚴格審查審批程序和手續；審查監理單位對隱蔽工程和其他關鍵工序的檢查是否符合規定；有關設計變更、索賠簽證手續是否完備，杜絕任何形式的質量安全隱患。四是進行分級控制、限額簽證，簽證不僅要做到誰做誰簽，而且必須有施工、監理和甲方及相關部門有權代表簽字，方可視為有效簽證。五是完善手續，變更或簽證實施前，甲乙雙方應就涉及的造價調整達成一致，并在變更令或簽證單上注明原因、部位、時間、變更的內容。此外，政府工程在簽訂合同前，應根據工程的特點和項目管理要求，制定施工中變更簽證的管理辦法，報項目主管部門備案，并將主要內容寫入合同中。
（四）加強竣工結算的審計及基建財務管理
加強政府投資工程竣工結算的審計，應著力把握以下幾點：一是重點掌握工程基本情況，嚴格要求送審資料的完整性和真實性。二是重點審計工程量計算情況，在工程結算審計中，在熟練掌握工程量計算規則的基礎上，查看施工圖紙、施工變更、隱蔽工程記錄、施工合同等，必要時對施工現場進行抽樣檢查，驗證隱蔽工程記錄的真實性。三是重點審計定額套用情況。四是重點審計材差調整情況，建筑工程的材料品種繁多，產品來源渠道不一，價格差別很大，審計人員應及時了解建筑材料市場的當期價格行情。立足工程造價控制的前沿，深入施工現場，認真把握好施工管理的每一個環節，實現對工程造價的控制與監督。對于設計變更、簽證較多或大型技術復雜的工程，規定實行復審制。五是建設、紀委、財政和發改監督管理部門應經常溝通，加強配合，合力規范造價咨詢市場，加大政府工程咨詢質量的檢查力度。在基建財務管理方面要建立、健全建設項目財務管理內控制度，保證政府投資工程實行“專款專用，收支兩條線”。注重檢查建設單位管理費項目列支的合理性和其他建設工程管理費擠占工程成本的問題。
（作者單位：廣安市廣安區財政局）
