鄢科成
近年來，開江財政以提升自身造血能力為基礎(chǔ)、以增強(qiáng)公共服務(wù)能力為目標(biāo)、以提高宏觀調(diào)控能力為重點(diǎn)、以增強(qiáng)抵御風(fēng)險能力為保障，多管齊下，綜合平衡，奮力激發(fā)開江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展內(nèi)生動力，全力鑄就促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展的安全保障網(wǎng)。
一、開江財政能力現(xiàn)狀
財政能力指財政收支活動對政府職能實(shí)現(xiàn)的支撐保障強(qiáng)度的顯示，是政府實(shí)現(xiàn)其職能能力體現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。就其內(nèi)涵而言，應(yīng)包括財政自身造血能力、公共服務(wù)能力、宏觀調(diào)控能力、抵御風(fēng)險能力。近年來，開江財政能力不斷增強(qiáng)，財政職能作用不斷凸顯。
（一）從自身造血能力看：開江財政始終堅持財源建設(shè)與強(qiáng)化征管相結(jié)合，推動發(fā)展與促進(jìn)增收相結(jié)合，通過每年在年初預(yù)算中建立“工業(yè)發(fā)展資金”、“財源建設(shè)資金”、“招商引資資金”和“旅游發(fā)展資金”，主要用于全縣各項(xiàng)目標(biāo)獎勵、工商企業(yè)融資貼息、招商引資等，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高效有序發(fā)展，有效增強(qiáng)自身造血功能；通過代政府草擬《開江縣財稅收入目標(biāo)任務(wù)考核及獎懲辦法》，加大各財稅征管部門考核力度，調(diào)動各征管部門征收積極性，全縣財政收入保持穩(wěn)中有增態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和財政增收的雙贏局面。全縣地方公共財政預(yù)算收入由2007年的9623萬元增長至2012年的32155萬元，實(shí)現(xiàn)五年增三倍，增幅達(dá)234%，年均遞增27.29%。
（二）從公共服務(wù)能力看：開江財政不斷調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照“保重壓輕、辦急放緩、調(diào)劑整合、增收節(jié)支”工作原則和保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、促發(fā)展的支出序列，認(rèn)真執(zhí)行厲行節(jié)約規(guī)定，有力確保了人員工資、公用經(jīng)費(fèi)、民生保障、維護(hù)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項(xiàng)剛性及重點(diǎn)支出需要。全縣地方公共財政預(yù)算支出由2007年的63990萬元增長到2008年的194018萬元，實(shí)現(xiàn)五年增三倍，增長203%，年均遞增24.84%。
（三）從宏觀調(diào)控能力看：開江財政積極致力于自身宏觀調(diào)控能力的探索和研究，堅持內(nèi)外合力，雙管齊下，不斷創(chuàng)新調(diào)控手段，增強(qiáng)調(diào)控能力。對外，主要通過財政體制、財政支出、財政投融資、財政補(bǔ)貼、政府采購、稅收優(yōu)惠政策等手段來調(diào)控和引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)主體的行為，促進(jìn)社會資源合理配置，有效推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級和發(fā)展方式的有力轉(zhuǎn)變；對內(nèi)，主要采取推進(jìn)完善部門預(yù)算、國庫集中支付、鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管、大平臺系統(tǒng)建設(shè)、公務(wù)卡等各項(xiàng)改革，強(qiáng)化對整個財政行為微觀領(lǐng)域的管控，有效規(guī)范了財政收支行為，切實(shí)提高了理財水平。
（四）從抵御風(fēng)險能力看：政府負(fù)債是制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大瓶頸，阻礙著縣域經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的步伐。開江財政實(shí)行“全面清理、鎖定舊債、嚴(yán)控新債、有序消債”的工作思路，采取建立償債準(zhǔn)備金、分門別類清理鎖定債務(wù)、建立新增舉債審批控制制度、債務(wù)公開制度、債務(wù)專項(xiàng)審計、建立債務(wù)臺賬等多項(xiàng)措施，清查核實(shí)舊債，從嚴(yán)控制新債。近幾年來，縣財政已籌集資金兌付了包括村干部離職費(fèi)、村社干部墊繳稅費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)個人借款、鄉(xiāng)村兩級工程債務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)、城鄉(xiāng)環(huán)境整治、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等各類債務(wù)，并化解農(nóng)村義務(wù)教育普九債務(wù)7480萬元。政府債務(wù)的有序化解，讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門徹底擺脫了“債務(wù)冗繁、負(fù)重難行”的艱難局面，增強(qiáng)了財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。
二、提升開江財政能力的制約因素
盡管開江財政在提升財政能力方面取得了一定成績，但在實(shí)際工作中仍面臨著一些制約提升財政能力的重要因素。
（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后制約了財政自身造血能力的提升。一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。2012年全縣GDP88.17億元，僅占全市的7.77%，位居全市第7位，經(jīng)濟(jì)總量小，發(fā)展水平低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。占主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對自然災(zāi)害的抵御能力弱，園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步遲，見效慢，又缺乏資金、技術(shù)、人才、資源、區(qū)位等優(yōu)勢，導(dǎo)致招商引資難度大。三是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。盡管近年來全縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化，由2007年40.5：28.4：31.1轉(zhuǎn)變?yōu)?012年28.9：47.2：23.9，但至今仍然沒有擺脫“一產(chǎn)重、二產(chǎn)弱、三產(chǎn)輕”的結(jié)構(gòu)困局。
（二）自有財力有限制約了財政公共服務(wù)能力的提升。一是從收入結(jié)構(gòu)看，開江稅收性收入占比基本維持在60%左右，2012年為63.61%，分別比全省、全市的75.47%、72.47%低11.85、8.85個百分點(diǎn)，財政收入結(jié)構(gòu)劣勢既要影響政府可分配的財力規(guī)模，更重要的是面臨上級對全縣的績效考核，直接影響上級轉(zhuǎn)移支付增量；二是從自有財力看，開江財政自有財力占可用財力的比例由2007年的19.78%上升至2012年的21.56%，五年僅上升1.78個百分點(diǎn)，自有財力十分有限，對上依賴程度越來越高；三是從財政收支比率看，全縣財政收支比率基本維持在15%左右，2012年為16.89%，遠(yuǎn)低于全省、全市平均水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的稅收尚只能滿足全縣財政支出的1/7，財政自我供給水平還十分不足。
（三）管理體制不順制約了財政宏觀調(diào)控能力的提升。一是稅收來源嚴(yán)重匱乏。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，縣鄉(xiāng)政府失去了主體稅源，開江稅收來源則主要依靠建筑房地產(chǎn)業(yè)和資源采掘業(yè)，兩個行業(yè)提供的稅收收入占總收入比重高達(dá)66%。然而，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的起伏性和自然資源的不可再生性決定了稅源基礎(chǔ)會越來越脆弱，稅源狀況會越來越差；二是財力事權(quán)不相匹配。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)兩級財政收入占全國財政收入比重微乎其微，而與之相對的是縣鄉(xiāng)政府事權(quán)卻呈不斷擴(kuò)大之勢，其結(jié)果是，越往基層財政越困難。三是轉(zhuǎn)移支付制度有待完善。用于基本公共服務(wù)均等化的財力性轉(zhuǎn)移支付所占比重有待進(jìn)一步提高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需進(jìn)一步整合，各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金亟待加強(qiáng)監(jiān)管。
（四）債務(wù)管理失范制約了財政抵御風(fēng)險能力的提升。一是負(fù)債原因多樣。政府負(fù)債由來已久，原因各異。就開江而言，主要是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱、機(jī)構(gòu)人員臃腫、借款墊繳稅費(fèi)、追求政績達(dá)標(biāo)、上級政策配套、債務(wù)監(jiān)管不力等原因所致。較高的政府性負(fù)債余額嚴(yán)重影響和制約了全縣經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。二是債務(wù)管理失范。盡管開江制定系列制度與措施，從嚴(yán)控制新增債務(wù)，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、學(xué)校依然在繼續(xù)自行負(fù)債，逃出監(jiān)管，導(dǎo)致財政風(fēng)險逐年加大。
三、提升開江財政能力的對策建議
提升開江財政能力是激發(fā)全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展內(nèi)生動力的重要途徑，是促進(jìn)政府職能有效履行的物質(zhì)基礎(chǔ)，是解決廣大干部群眾所急所需所盼的重要保障。
（一）突出發(fā)展這個基礎(chǔ)，提升自身造血能力
一是大力支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速升級。培育壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，對于促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效具有非常重要的意義。要明確培育和壯大農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，堅持用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營方式推進(jìn)農(nóng)業(yè)。大力發(fā)展生態(tài)效益農(nóng)業(yè)，以優(yōu)化品種、提高質(zhì)量、增加效益為中心，積極調(diào)整種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)的作物結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。當(dāng)前要重點(diǎn)圍繞“兩棵樹、兩只禽、一籃菜”等“221”農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，積極推行產(chǎn)業(yè)化、基地化、規(guī)模化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化經(jīng)營，以發(fā)展工業(yè)的理念來發(fā)展農(nóng)業(yè)，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的同時，努力促進(jìn)一產(chǎn)向二產(chǎn)的快速轉(zhuǎn)型提升。
二是積極提升工業(yè)創(chuàng)新能力，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。完善工業(yè)跨越發(fā)展的相關(guān)配套政策，改變過去財政資金過于分散的弊病，重點(diǎn)保證產(chǎn)業(yè)培育壯大和轉(zhuǎn)型升級，同時通過財政政策帶動企業(yè)投資，發(fā)揮引導(dǎo)作用。整合各類促進(jìn)工業(yè)企業(yè)發(fā)展的財政資金，設(shè)立工業(yè)經(jīng)濟(jì)培育資金，集中用于工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造貼息，推動企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和節(jié)能減排。落實(shí)促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新的財稅優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)提升創(chuàng)新能力。同時，積極支持普安工業(yè)園區(qū)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。要通過多種方式和渠道，逐步加大對普安工業(yè)園區(qū)的支持力度，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，培育縣域經(jīng)濟(jì)增長極。
三是創(chuàng)新完善管理體制機(jī)制，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。以體制創(chuàng)新促進(jìn)社會分工細(xì)化是發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的主要政策手段。把加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、完善提升城市功能、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重要途徑，創(chuàng)新完善管理體制機(jī)制，加快服務(wù)業(yè)跨越式發(fā)展步伐，著力打造“服務(wù)型經(jīng)濟(jì)”。按照功能集聚要求，依托重大功能性項(xiàng)目建設(shè)，著力打造一批各具特色的中心城區(qū)和縣域服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，提升服務(wù)業(yè)發(fā)展能級和檔次。同時要鼓勵各類社會資本進(jìn)入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。通過完善政策條件和配套設(shè)施，積極向“達(dá)州后花園”宜居城市靠攏，在招商引資導(dǎo)向上向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)，創(chuàng)造新的戰(zhàn)略優(yōu)勢，提升開江現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展整體水平。
（二）突出財力這個重點(diǎn)，增強(qiáng)公共服務(wù)能力
開江的財力建設(shè)，需要上下聯(lián)動增強(qiáng)財政實(shí)力，內(nèi)外并舉激發(fā)發(fā)展活力，才能不斷增強(qiáng)財政公共服務(wù)能力，促進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
一要向上爭資。緊緊抓住西部大開發(fā)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、保障和改善民生、發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)等機(jī)遇，深入研究中央、省、市轉(zhuǎn)移支付政策取向，不斷充實(shí)完善項(xiàng)目庫，抓好項(xiàng)目對接，積極爭取政策性補(bǔ)助資金和轉(zhuǎn)移支付資金。
二要向下征管。定期召開財稅聯(lián)席會議，密切跟蹤收入進(jìn)度，深入剖析稅費(fèi)征管難題，按季分月落實(shí)征收任務(wù)，逐項(xiàng)分解落實(shí)征管責(zé)任，廣泛調(diào)動部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)稅護(hù)稅的積極性，強(qiáng)化重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)稅源動態(tài)監(jiān)管，建立二手房交易價格評估信息系統(tǒng)，清理整頓非煤礦產(chǎn)品稅費(fèi)，確保財稅收入應(yīng)收盡收。
三要向內(nèi)增效。強(qiáng)化財政資金統(tǒng)籌，注重提升財政資金使用效益，財力重點(diǎn)向社會民生、重點(diǎn)建設(shè)等領(lǐng)域傾斜。切實(shí)加大對“三農(nóng)”的財政投入力度，加快改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力支持效益農(nóng)業(yè)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)的素質(zhì)、效益和競爭力，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。
四是向外融資。全面整合做優(yōu)融資平臺，增強(qiáng)投融資公司自我“造血”功能，進(jìn)一步加強(qiáng)與擔(dān)保公司、銀行的信貸合作，用足用夠融資政策，招引融資項(xiàng)目，不斷拓寬融資渠道，有效緩解工業(yè)園區(qū)、重大項(xiàng)目建設(shè)資金瓶頸和中小企業(yè)融資難題。
（三）突出改革這個動力，提高宏觀調(diào)控能力
改革是促進(jìn)發(fā)展的原動力，必須牢固樹立“改革是第一動力”的觀念，從多方面著手，逐步理順財政管理體制、機(jī)制問題，為提高財政宏觀調(diào)控能力提供堅實(shí)保障。
一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際，堅持財力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜原則，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)合、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治、安保工程等重點(diǎn)項(xiàng)目支持力度，探索建立激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政征收、化解債務(wù)、招商引資、新辦企業(yè)、財稅返還等相關(guān)政策措施，進(jìn)一步放手放權(quán)激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。
二是積極推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。完善縣級部門預(yù)算改革，實(shí)行綜合預(yù)算，將縣鄉(xiāng)一般預(yù)算收入、預(yù)算外資金收入、政府性基金預(yù)算收入、社會保險基金收入全部納入財政管理范圍，加大非稅收入征管和統(tǒng)籌力度，切實(shí)提高縣鄉(xiāng)財力的完整性，預(yù)算編制的可靠性。同時，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，硬化預(yù)算約束。
三是建立縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。加快“金財工程”建設(shè)步伐，完善大平臺系統(tǒng)建設(shè)，探索建立縣級財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)信息庫，發(fā)揮財政網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，從財政供養(yǎng)人員、重點(diǎn)稅源、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、預(yù)算安排、支出執(zhí)行等方面實(shí)行動態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)財政信息資源的“上下對稱”、“真實(shí)透明”。
（四）突出債務(wù)這個關(guān)鍵，加大抵御風(fēng)險能力
地方政府性債務(wù)尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來隱患和風(fēng)險，必須采取切實(shí)有效措施，積極化解。
一是理順政府性債務(wù)管理體制。按照權(quán)責(zé)一致原則，構(gòu)建責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理平臺，明確財政部門對政府債務(wù)的借、用、還等實(shí)施統(tǒng)一管理的職能職責(zé)，規(guī)范債務(wù)舉借方式和使用范圍，健全完善規(guī)范有序的償還機(jī)制和公開透明的監(jiān)管機(jī)制，有效杜絕各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門自行負(fù)債、脫離監(jiān)管的局面。
二是建立新增債務(wù)審批制度。嚴(yán)格落實(shí)“誰借款、誰受益、誰償還”，“誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”原則，明確借款單位、使用單位、擔(dān)保單位的職責(zé)，積極防范政府性債務(wù)風(fēng)險。
三是建立化解政府性債務(wù)獎補(bǔ)機(jī)制。對當(dāng)年化解政府債務(wù)工作成績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門實(shí)行“以獎代補(bǔ)”，給予專項(xiàng)獎勵。
（五）突出績效這個保障，提高資金使用效益
財政資金使用效益日益低下，造成了部分資金的浪費(fèi)，必須加大績效管理考評力度，切實(shí)提高財政資金使用效益。
一是推進(jìn)績效考評工作。一方面，強(qiáng)化績效預(yù)算管理，加快建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理模式；另一方面，推行項(xiàng)目支出績效評價，完善評價指標(biāo)體系，擴(kuò)大評價試點(diǎn)范圍，將評價結(jié)果作為項(xiàng)目安排的重要依據(jù)，切實(shí)提高財政資金使用的科學(xué)性和效益性。
二是加強(qiáng)財政投資評審。理順完善財政投資評審工作機(jī)制，積極改進(jìn)評審方式，增強(qiáng)評審實(shí)效；認(rèn)真做好基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利、環(huán)境保護(hù)、國土整治等各類財政性投資項(xiàng)目預(yù)算、竣工決算評審及重點(diǎn)投資項(xiàng)目的事前、事中、事后全程跟蹤評審。
三是強(qiáng)化財政監(jiān)督機(jī)制。不斷創(chuàng)新財政監(jiān)督工作模式，提高監(jiān)督效能，建立健全事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的財政監(jiān)督機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)的問題，追根溯源，從源頭規(guī)范財政管理和財務(wù)管理；建立法律監(jiān)督、上級政府監(jiān)督、財政內(nèi)部監(jiān)督以及人大、審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督、社會監(jiān)督相互補(bǔ)充協(xié)調(diào)的全方位監(jiān)督機(jī)制。
（作者單位：開江縣財政局）
