張 鳴 姜新民
近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”工作，連續(xù)出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。在中央加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的同時(shí)，各地區(qū)各部門也不斷增加涉農(nóng)資金投入，有力地支持了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。分析中央及各級政府支農(nóng)資金的主要使用方式，除少部分資金直接以補(bǔ)貼的形式發(fā)放給農(nóng)民外，大部分資金投資用在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目上，如農(nóng)村公路、農(nóng)村危房、農(nóng)村飲水、農(nóng)村水利設(shè)施、農(nóng)村沼氣、畜禽圈舍、林木、設(shè)施農(nóng)業(yè)、新村聚居點(diǎn)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施等。這些資金的投入，形成了大量的公益或經(jīng)營性資產(chǎn)，對夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村條件、增加農(nóng)村綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收發(fā)揮著重要作用。但是，由于相關(guān)制度尚不完善，這些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施后所形成的資產(chǎn)后續(xù)管護(hù)一直是困擾各級政府的難題，本文反映了涉農(nóng)項(xiàng)目資金形成資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀,并對后期如何管理提出探討。
一、目前支農(nóng)項(xiàng)目資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及原因
（一）投入多元化導(dǎo)致資產(chǎn)權(quán)屬難以明確界定。隨著中央對“三農(nóng)”支持力度的逐年加大，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的資金投入也逐漸呈現(xiàn)多部門化、多渠道化。農(nóng)業(yè)、扶貧、綜發(fā)、水利等部門也紛紛出臺多種政策措施，一個(gè)項(xiàng)目同時(shí)申請到多項(xiàng)資金的現(xiàn)象較為普遍。據(jù)了解某縣的一個(gè)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)，園區(qū)靠整合多渠道資金建設(shè)，有小農(nóng)水資金、扶貧連片開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、縣級政府投入、老百姓投勞折資、業(yè)主投入等。多元化的資金投入，必然造成項(xiàng)目所形成資產(chǎn)的權(quán)屬難以明確界定，最終出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，也容易形成管理真空。
（二）“重建輕管”的現(xiàn)象較為普遍。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方為爭取更多的中央資金支持，紛紛把主要精力集中在跑項(xiàng)目上，對項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)管理不夠重視。一些工程項(xiàng)目投入大量資金建成后，往往由于管理維護(hù)不到位，導(dǎo)致工程設(shè)施破損較快，實(shí)際使用壽命遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)使用壽命，資產(chǎn)效益得不到充分發(fā)揮。比如近幾年小農(nóng)水項(xiàng)目實(shí)施過程中，各地為爭取項(xiàng)目大多由黨政一把手親自出面，爭取項(xiàng)目時(shí)各種承諾一應(yīng)俱全，項(xiàng)目到手后，建設(shè)還算積極。但項(xiàng)目建設(shè)后，卻是當(dāng)年很過硬，次年過得去，下年勉強(qiáng)看，來年無法看，再來看不見。通過實(shí)地查看，一些村的農(nóng)村文化書屋掛著牌子、放些書籍、基本鎖著，一年基本沒開過，只是有上級檢查驗(yàn)收時(shí)打掃打掃并未發(fā)揮應(yīng)有作用。如此就形成了“項(xiàng)目年年要、工程年年建、建后缺管護(hù)、幾年又重建”的惡性循環(huán)。
（三）相關(guān)資產(chǎn)管理制度不夠明確。多數(shù)項(xiàng)目資產(chǎn)的管理方式為粗放型，精細(xì)化程度不夠。雖然國家投資形成的資產(chǎn)，其主要收益人是農(nóng)民，然而由于缺乏明確的制度依據(jù)，資產(chǎn)交付使用手續(xù)不完善，所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和維護(hù)權(quán)等的劃分沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，管理主體不夠明確、職責(zé)不清，農(nóng)民個(gè)體無法對其實(shí)施有效管理。對管理績效也缺乏科學(xué)的考核指標(biāo)和責(zé)任追究制度，管好管壞一個(gè)樣，管與不管一個(gè)樣。
（四）管護(hù)資產(chǎn)無經(jīng)費(fèi)來源。通過調(diào)查來看，目前農(nóng)村涉農(nóng)資金形成的資產(chǎn)大部分無管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源。一些項(xiàng)目方案上編制有管護(hù)資金來源，但在項(xiàng)目到手后地方財(cái)政沒有落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。
（五）各項(xiàng)目資金形成的資產(chǎn)管護(hù)差異較大。經(jīng)過調(diào)查來看，各項(xiàng)目形成資產(chǎn)管護(hù)差異較大。表現(xiàn)在：農(nóng)村安全飲水項(xiàng)目形成的水池、水泵、水管管護(hù)較好；農(nóng)村涉及公共安全的水庫等管護(hù)較好；農(nóng)村硬化的公路養(yǎng)護(hù)能勉強(qiáng)維持。但部分小農(nóng)水項(xiàng)目形成的渠系、山坪塘管護(hù)不夠；一些設(shè)施農(nóng)業(yè)的設(shè)施由于業(yè)主抽資導(dǎo)致無人管護(hù)、損壞居多。
二、涉農(nóng)項(xiàng)目資金形成資產(chǎn)管理對策
通過前面來看，管護(hù)較好的是與老百姓切身相關(guān)并經(jīng)常使用的設(shè)施設(shè)備及上級有明確要求并要檢查驗(yàn)收的相關(guān)資產(chǎn)以及有經(jīng)費(fèi)來源的（如大型水庫）。由此為管好涉農(nóng)項(xiàng)目資金形成的資產(chǎn)可從以下幾個(gè)方面做些嘗試。
（一）項(xiàng)目安排上確保項(xiàng)目實(shí)施與老百姓切身利益相關(guān)，讓老百姓有利益驅(qū)動、有熱情進(jìn)行管護(hù)。首先實(shí)施能解決老百姓切身利益問題的項(xiàng)目，讓老百姓覺得不是做花架子。各個(gè)項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)及審批人員需到地方、到基層了解老百姓最需要的項(xiàng)目。與老百姓切身利益相關(guān)的項(xiàng)目形成的資產(chǎn)他們會主動管護(hù)，如農(nóng)村安全飲水項(xiàng)目。對于目前老百姓關(guān)心不大、實(shí)施效果不明顯的項(xiàng)目可以根據(jù)需要進(jìn)行選擇性實(shí)施，不宜按照行政區(qū)劃硬性、全面實(shí)施，如農(nóng)村文化書屋、黨員遠(yuǎn)程教育等。
（二）對能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)實(shí)行市場運(yùn)作。可以通過設(shè)備設(shè)施租賃、拍賣等方式，由取得使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)的單位或個(gè)人進(jìn)行管護(hù)。如山坪塘、提灌站、設(shè)施農(nóng)業(yè)的一些設(shè)備設(shè)施。
（三）對無直接經(jīng)濟(jì)效益的可采用下列方式。一是明確產(chǎn)權(quán)歸屬的，屬于老百姓自己產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)明確由老百姓自己管護(hù)。如微水池、老百姓風(fēng)貌改造房屋。二是對產(chǎn)權(quán)屬于集體（村、社）或農(nóng)民協(xié)會的，由村社集體管理或協(xié)會管理，可以采取自行管護(hù)、委托管護(hù)、專業(yè)管護(hù)、承包管護(hù)、社會管護(hù)等方式。
（四）建立農(nóng)村管護(hù)專業(yè)合作社。目前一些涉農(nóng)資產(chǎn)管護(hù)可以靠老百姓自己平時(shí)稍加留心解決，如微水池、安全飲水設(shè)施設(shè)備、渠堰清理等，但相當(dāng)一部分靠老百姓自己不能解決，如山坪塘管護(hù)、提灌站維修等需要一定專業(yè)技術(shù)。可以考慮在農(nóng)村按照片區(qū)成立一些專業(yè)管護(hù)合作社實(shí)行社會化服務(wù)，實(shí)行有償收費(fèi)。管護(hù)專業(yè)合作社成立規(guī)模按照管護(hù)范圍、內(nèi)容不同而不同。人員構(gòu)成按照農(nóng)村專業(yè)人員為核心、閑散勞動力為輔助的聯(lián)營方式，農(nóng)忙時(shí)助耕莊家，農(nóng)閑時(shí)管護(hù)設(shè)施。
（五）管護(hù)資金來源。目前農(nóng)村涉農(nóng)資產(chǎn)管護(hù)中比較棘手的問題就是經(jīng)費(fèi)來源問題，建議從以下幾個(gè)方面落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源。
1.上級專款。中央及省級財(cái)政在安排給下級轉(zhuǎn)移支付時(shí)可以按照下級政府對涉農(nóng)資產(chǎn)管護(hù)情況實(shí)行以獎代補(bǔ)方式安排部分專款。另外，有形成需要管護(hù)資產(chǎn)的項(xiàng)目在下達(dá)項(xiàng)目資金時(shí)適當(dāng)切塊，部分用作資產(chǎn)后期管護(hù)。
2.本級財(cái)力安排。各級政府在爭取項(xiàng)目時(shí)均需對項(xiàng)目建設(shè)形成資產(chǎn)的后期管護(hù)作出承諾，各級政府必須按照承諾意見足額安排管護(hù)資金。
3.資產(chǎn)經(jīng)營收益。一些資產(chǎn)在后期使用過程中產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益，適當(dāng)集中一部分收益用于涉農(nóng)資產(chǎn)管護(hù)。
4.社會捐助。可以發(fā)動和鼓勵(lì)和資產(chǎn)使用有關(guān)的當(dāng)?shù)匾恍┚哂幸欢ń?jīng)濟(jì)實(shí)力的人士捐助部分資金用于涉農(nóng)資產(chǎn)管護(hù)。
5.資產(chǎn)出售收益。對一部分建成后有一定使用價(jià)值并且有一定變現(xiàn)能力資產(chǎn)，可對其出售變現(xiàn)，部分收益可納入管護(hù)基金。
（六）管護(hù)督查檢查。各級農(nóng)業(yè)部門每兩年組織相關(guān)部門對下級涉農(nóng)資產(chǎn)管護(hù)情況進(jìn)行一次抽查檢查，將抽查情況納入各級政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作考核，并根據(jù)抽查檢查情況作為當(dāng)年該類項(xiàng)目資金分配的依據(jù)之一，也可將其作為分配管護(hù)資金獎補(bǔ)的依據(jù)。
（作者單位：巴中市財(cái)政局）
