中國審計信息與方法2001.10
拓寬思路積極探索項目績效審計
范建強 潘景銘
去年，我辦在對四川某水電站項目的審計中，發現在機組運營發電一年多的時間里，累計虧損10多億元，如此巨額的虧損引起了審計人員的特別關注。該水電站總裝機容量330萬千瓦，工程總投資285．54億元，其中世界銀行貸款10．8億美元。該項目的效益性，不僅關系到國家巨額投資的安全性，而且關系到我國政府的國際聲譽，因此對該項目的審計必然要關注其項目的效益性。同時由于我辦多年對電力公司的連續審計中，也感到電力行業的壟斷所帶來的種種弊端，因此，我辦決定以該水電站虧損為切入點，對我國電力行業的現狀進行一次深入的調查剖析。經過近一個月的審計調查，審計人員對造成二灘公司虧損的原因基本上有了較為全面的了解，最終形成近萬字的審計調查報告，對二灘公司如何減少虧損、電力行業的體制改革問題、電力市場如何規范發展和提高競爭水平等方面提出了建議。
由于此次審計調查不同于常規的工程項目審計，因此審計人員在審計過程中采取了新的審計思路與方法。
1．集體決策，制定詳細方案。
在進行審計調查前，首先確定本次審計調查的主題，審計組各成員每人都圍繞審計主題制定一個審計方案，所有方案匯總后召開審計組成員會議，進行集體討論，最終確定出最優的審計方案。調查內容著重圍繞二灘公司內部因素、電力市場因素和電力體制因素三方面進行。對二灘公司的審計調查主要從公司資本結構和成本核算辦法的合理性與科學性兩個方面進行；電力市場因素的調查主要包括電力需求與供給的現狀及趨勢，電源結構，城鄉電網建設與改造情況；電價對市場供求的影響等方面；電力體制因素的調查主要包括電力行業管理體制，電價制定及調整機制，以及電力行業壟斷性的利弊分析等。
2．廣泛深入調查，取得詳盡的數據資料。首先深入實地取得第一手資料，如我們在對該水電站虧損原因進行審計調查時，在審計調查的范圍上，不僅局限于該水電站，而是將兩省電力公司也作為一個審計調查的整體進行綜合調查。審計人員走訪了兩省電力公司的計規部、市場部、財務部、電力調度局、發電部門以及電力環保部等數十個職能部門，發放審計調查表格二十多份，收集數據近1000個。其次就是通過查閱書刊雜志獲得間接資料，如審計調查審計人員查閱了近年來的《中國電力年鑒》、《四川電力年鑒》，同時還閱讀了大量的權威人士和學者發表的文章。
3．運用科學方法，分析問題原因。
（1）運用成本分析法對該水電站的發電成本進行了分析。由于其固定資產折舊率全部選用高限，而固定資產占到總資產的97％，采用高限固定資產折舊率使得折舊費用占當年總成本的比例較高，其中1999年為61．40％。據測算，如果采用低限固定資產折舊率，從第一臺機組投產至2000年6月末，一共可減少折舊額約6．66億元。另外該水電站資本金不足也是增大其發電成本的主要因素之一，財務費用支出占成本總費用的近40％。
（2）利用趨勢分析法分別對該省近年來的電力市場需求和供給趨勢進行了分析，發現電力需求增長速度逐年趨緩，如 1996年為6．4％，1999年為3．4％；而隨著大量電廠的相繼投產，電力供給增長速度則大幅度提高；另外，由于電力市場歷年來“重發輕輸”，輸變電網投資開發度不足，城鄉電網建設跟不上第三產業用電和居民生活用電的增長，造成供電“卡脖子”的現象，也制約了電力市場有效需求的擴大。
（3）運用比較分析法對兩省的電源結構進行了分析，發現電源結構不合理，綜合效益差的小火電比重較大，且兩省電網水火互補的效應得不到有效發揮。一個省電網水電比重較大，占65％；另一省電網火電比重較大，占75％，且本地電力供給不足。兩省的電力結構原本具有天然的互補性，可是由于電網的分割，造成電力資源不能有效流動和優化配置，一個省的水電站在大量棄水的同時，另一省電網的火電站則還在超負荷運轉。
（4）運用宏觀經濟理論，對現行電力管理體制中存在的種種弊端進行了深入剖析。目前電力企業運營中行政干預過多，“省為實體”的管理體制帶來的是地方保護主義，更多的導致省間的電網斷面，限制了電力資源的有效配置。由于電力行業的壟斷性，使得電力公司缺少開拓市場、增供促銷的市場競爭意識，缺乏追求成本最小化和利潤最大化的動力。同時，目前電價的制定是政府審批制，而非根據市場供需關系確定。電價形成沒有統一的市場標準，建設單位沒有控制工程造價的動力，由此形成的電價不能正確反映發電企業的管理水平和經營效益，造成上網電價不斷攀升，并通過均攤加價等收費項目轉移到銷售電價中，使得銷售電價同步上漲。發電企業過高的成本和投資風險最終由用戶或消費者來承擔，從而抑制了對電量的社會需求。另一方面，上網電價偏高使資本過多地配置到發電環節，使電源發展快于電網發展，導致輸電瓶頸和配電網絡的不足，出現電力過剩和用不上電并存的狀況。
4．群策群力，提出對策過議。
為了能夠針對存在的問題提出切實可行的建議，審計人員多次請教專家咨詢，并查閱大量圖書資料，學習和借鑒國際上先進的電力行業管理經驗與做法，層層剖析，提出對策建議。就二灘公司內部而言，應當增加資本金的投入，適當延長折舊年限，并合理調整各類固定資產的折舊率。就電力體制改革而言，打破“省為實體”的壁壘，同時打破壟斷，加快發、輸、配相分離的改革，將傳統垂直一體化經營的電力公司按功能性分割成發電、輸電、配電三個獨立的部門，以避免垂直整臺造成的發、輸、配電系統存在的不合理的壟斷現象。形成多家自由競爭的發電公司、一家負責供電業務的輸電公司和多家區域性相對競爭的配電公司的市場格局。調整現有電源結構，對現有的發電企業進行重組。就積極開拓市場方面而言，一要努力降低電價；二要加快城鄉電網改造，促進商業和居民用電增長；三要制定優惠政策，挖掘大中型工業企業的市場潛力；四要積極推進“西電外送”，從長遠的角度，應大力促進西南電網盡快和西北電網聯網，針對兩網水文特性和豐枯季節的不同，利用黃河上游水電站的庫容，實現跨流域調節，不僅可取得良好的聯網效益，也可部分解決黃河斷流的問題。
通過開展工程項目績效審計，我們感到：工程項目審計不能簡單地局限于財務收支情況的真實性審計，而是應當逐步向審計領域的高層次審計一績效審計邁進。評價一個工程項目的標準取決于工程項目的質量以及工程項目的未來效益，工程質量是關鍵，項目效益（包括經濟效益和社會效益）則是工程建設的根本目的。審計不僅要確保國家投資的安全性，還要促進國家投資的效益性，為國家宏觀經濟發展提供可靠的決策依據。在績效審計的方法上，可綜合運用多種方法開展績效審計。將工程技術方法與財務分析和市場調研方法有機的結合起來，從宏觀經濟發展的角度對問題進行深入的研究。
（作者單位：審計署成都特派辦）
