一、造成基層財力困境的根源
自分稅制以來，雖然縣級基本財力保障工作取得階段性成果，但仍面臨一些需要研究的問題。如各級政府間事權劃分不夠清晰，支出責任存在交叉，縣以下政府的具體職責和支出責任不夠明確；縣域經濟發展不平衡，縣級財力水平差異較大，省以下財政體制不夠規范，部分縣級政府財政保障能力薄弱等等原因，具體表現如下：
（一）基層財政事權過大，財權過小，事權與財權不相適應，是導致基層財政陷入困境的根本原因。我國現行的分稅制首先劃分了中央與地方的收入，但在各級政府之間的事權劃分上，管理體制仍然比較混亂，上級政府憑借體制制定權下放事權，但往往不予財力保證，造成下級政府尤其是基層縣鄉政府承擔事權過重，財權與事權不對稱，往往有事權而無財權，財政運行困難，從而不得不向農民和鄉鎮企業伸手，成為農民負擔加重的重要因素。
（二）對基層財政帶來較大壓力財政轉移支付資金不到位，轉移支付制度有待完善。從理論上說，轉移支付結構不合理，一般性轉移支付比重偏低，專項轉移支付占比仍然偏高，要求配套資金的項目偏多，不能從根本上解決縣鄉財政困難。目前，我國對地方轉移支付主要目標是公共社會服務的均等化，有一般性轉移支付和專項轉移支付兩類，項目繁多，規模龐大，但用于實現地區間基本公共服務能力均等化的主要是一般性轉移支付。由于多種原因，近年來，一般性轉移支付總量雖然不斷增長，但是比重不斷降低。二是專項轉移支付項目設置過多，影響了資金整體效益?，F行的專項轉移支付，比重大、種類多，效果不明顯、有待整合。同時，項目過多導致資金分配零星分散，難以發揮資金效益。三是專項轉移支付需要地方配套的項目較多，配套支出額較大。在各級政府財權與事權關系問題尚未完全理順和劃分清楚的情況下，中央在出臺農業、教育、社保、衛生等社會事業改革政策的過程中，采用逐級分擔的原則，許多政策要求地方財政配套，對縣級財政形成了巨大的壓力。因此，相對于縣鄉財政困難來看，這些轉移支付資金顯然無法從根本上解決基層財政困難，導致轉移支付制度的財力均等化程度不夠。
（三）財力與責任不夠匹配，近年來，雖然各省加大了對新農村建設、農村義務教育、新型合作醫療、社會保障、公共基礎設施建設以及環境保護等方面的支持力度，這些都要縣鄉政府組織和落實，其中，財力是基礎和保障。據統計數據分析，雖然中央、省對縣級轉移支付的力度在不斷加大，但縣鄉政府承擔的責任與可支配財力不相對稱的問題扔十分明顯。
二、縣級基本財力保障措施——緩解基層財力困境的建議
縣級基本財力保障要不斷增強縣以下基層政府和組織提供基本服務的能力，以保工資、保運轉、保民生為主要目標，推進基本公共服務均等化，加快城鄉一體化發展的發展。
（一）建章立制，規范管理，推進縣級財力保障機制成型。以幫助縣鄉政府消除財力缺口為目標，按照實際積極幫扶與縣級自我發展相結合的原則，定制《關于建立縣級基本財力保障機制的意見》，努力增強縣級財政內生能力，從制度上保證了縣級財力保障機制的順利實施和相關資金的落實到位。
（二）建立科學、規范化的各級政府間支出事權的劃分格局，適當減輕農村縣鄉財政支出事權。 “財權與事權相對稱”，是保證基層政權順利運行的基礎。然而目前基層財政的財權與事權不統一， 事權大于財權，留下大量硬缺口，因此必須調整縣、鄉財政支出范圍。從目前鄉政府的事權中把屬于公共財政部分的開支上劃，把屬集體經濟組織的事權下放，由于我國長期以來“農村支援城市”的“二元化”經濟發展格局、農村地區發展長期落后，因此，農村基礎教育不是農村地區的事情，也不是廣大農民群眾自己的事情，而是與整個國家、整個民族發展緊密相關。因此應增加中央、省級財政在基礎教育、公共衛生上的事權職責，進一步減輕縣鄉政府在基礎教育、公共衛生事權承擔上的責任，從而適當減輕縣鄉財政支出壓力，有助于進一步緩解農村地區的財力困境。
（三）進一步規范、完善地方轉移支付制度，增強對農村地區縣鄉財政的轉移支付力度。1994年的分稅制改革的總趨向是財力向中央集中，縣、鄉級財政支付能力在縮小。農業稅是屬于地方財政收入，而增值稅和所得稅是中央和地方共享收入。農業稅取消，改征增值稅和所得稅后，隨著農民負擔的減輕，縣鄉財政的收入來源大大減少，還要被中央分去一大部分，盡管事權也將有所減少，但其資金缺口還是要依靠上級的轉移支付來保證，這就要求測算好鄉級財政支出， 按照現有的“分級管理、逐級轉移”的原則進一步完善中央對省、 省對縣、縣對鄉的轉移支付制度，確?？h鄉政權的正常運行。同時應調整地方既得利益，增加均等化轉移支付資金規模，以緩解地區間財力差距。
（四）強化監督、對市級對下轉移支付資金的數額、用途等使用情況進行跟蹤監督，完善資金監管制度，合理使用轉移支付資金。督促各縣區合理制定資金使用方案，及時將轉移支付資金安排落實到具體項目，優先用于就業、教育、醫療衛生、社會保障和“三農”等民生政策和社會事業支出，落實國家各項民生政策。
三、總結
縣級財政不再是一個單純的財政問題，因此在討論縣級財力建設時，不再局限于就財政而論財政，就經濟而論經濟，而是將二者緊密結合起來，緩解基層縣鄉財力困境，從而推動縣域經濟的發展。
參考文獻：
[1]高鵬.縣級基本財力保障機制研究[D].東北財經大學，2010.
[2]財政部財政科學研究所課題組.建立和完善縣級基本財力保障機制[J].中國財政，2012，19.
作者：于琦
