一、法律對國有資產的界定
國有資產授權經營管理的主體包括授權人和被授權人兩個方面，授權人是指政府及政府國有資產監督管理機構，被授權人是指政府及政府國有資產監督管理機構所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司。國有資產授權經營管理的客體是企業國有資產的持股權，而不是經營權。國有資產授權經營的對象是授權國有獨資企業、國有獨資公司持股的成員企業中的國有資產，被授權的國有獨資企業、國有獨資公司依據產權關系成為授權范圍內企業國有資產的出資人，依法行使國有資產出資人的職能。
國有資產是指政府依據主權或者法律所取得的資產以及政府以任何形式對企業投資和所取得的收益的總和，具體有：屬于國家和國家所屬的國資委、占有單位和經營單位所占有的各種資產類型總和。非經營的資產和經營的資產是國有資產的兩大組成部分。
本文所研究僅限于企業國有資產，即只有占有主體為企業的才屬于國有資產授權經營法律制度調整。國有資產既屬于公法，又屬于私法的范疇。在私法的范圍內，國有資產參與市場必須遵循平等、等價交換的私法原則，在公法范疇強制支配的公權力也有所體現。國有資產的原始取得需要借助國家的強制力，接收、征收和受贈。國有資產的公益性體現在以為社會公共服務和國家服務為合理存在。市場經濟是理性經濟，等價有償的平等交易是主要生存法則。國有資產參與市場經濟僅僅是一個私法上的市場主體，并不享有特權，必須遵循有利于市場的自愿原則，除了有利于公眾的強制締約義務。綜上所述，決定國有資產有自己獨特的法律關系特征，具體包括：多元化的價值目標、復雜化的主體和客體、資產委托經營和權責統一性。
二、授權經營國有資產的法律性質
現學界針對國有資產授權經營制度出現的問題，絕大多數主張授權經營信托化模式，授權經營國有資產在一定程度上屬于信托關系。但授權經營國有資產卻與信托的基本理念并不相同。第一，監管機構和運營機構的關系地位與信托法律相悖。信托領域強調獨立原則，而授權經營國有資產中的監管機構既可以是運營機構的出資者，又可以出資被授權的公司。這其實是一種消極信托。第二，信托受益人難以確定。運營機構同時可以作為信托受益人和信托的受托人。授權經營國有資產是因為國有獨資公司一股獨大，所以應該引進非國有出資者參與管理經營，加之嚴格遴選機制產生的受托人，從而確保授權經營的國有資產有良好信譽和管理能力。第一步，授權經營的國有資產消極信托傾向可以通過非國有出資人的管理參與予以克制。這就符合了信托受托人與信托委托人相分離的原則。第二步，授權經營的國有資產的增值保值主要取決于被授權公司的管理經營能力。績效優良的非國有經濟體為授權提供了廣闊的選擇空間。第三步，市場經濟的運行規制會強制被授權的非國有經濟實體有效監督國有獨資經濟實體，從而制約其權利。這樣還可以加強責任承擔，健全懲罰機制。第四步，社會主義市場經濟具有平等的競爭秩序，有關國家的各項政策，各經濟實體應該平等的享有，尤其是關于保護處于不利地位的非國有資產。授權經營的國有資產需要具有連續性，而多元化的受托人可以通過市場的自由規律強化信用。
目前，就國有資產授權經營制度的具體設計缺乏論證。根據國有資產管理體制的現實要求和信托法的原理，我們有理由認為，成功國有資產授權經營信托法制應該以下為基礎，一是構建合理的國有資產授權經營信托法制實體制度；二是國有資產授權經營信托法制必須以相應的程序機制作保障。在如何合理界定國有資產授權經營信托制度委托人應然的權利義務和責任范圍具有很強的現實意義。國有資產委托人制度設計只有在信托法理的指導下，并以科學平衡其與國有資產信托受托人和受益人的相互權利作為出發點，國有資產授權經營信托法制的預期目標才有可能得到實現。
三、授權經營國有資產在法律上的依據
授權經營國有資產制度，即調整主權國家將國有資本的出資人權利給予國有資本公司，并由國有公司處于出資人地位，從而形成的權利和義務的法律規范的總稱。授權經營國有資產法律制度包括授權的形式和內容、授權主體確定的適合性、對被授權對象的正確選擇、監督與考核被授權主體等內容。授權經營的國有資產制度產生較早，同時有其存在的政策法律依據和雄厚的理論基礎。我們可以從理論層面發現，其依據有：首先，全民資產的運營和監管合一，既造成市場運行的效率極端低下，還很難根治利用私權中飽私囊和假公濟私等等腐敗現象。其次，現代市場經濟下的企業制度有其內在要求，國有資產在營運過程中應該力求權責清楚明晰，使其人格化。再次，我國企業改革遇到的重要問題就是國有資產應該授權經營。除此之外，授權經營國有資產制度還有其政策和法律淵源：首先，《公司法》第67條有相關規定。其次，《企業國有資產法》也有相關規定。從實際經濟生活中，授權經營國有資產基本設置了“政企分開”，出資人到位，明確企業權責。目前，我國相繼有《公司法》、《企業國有資產法》和各個省市的條例均對授權經營的國有資產進行規定，但是，我國國有資產授權經營仍然有許多不足。
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（作者單位：安徽大學法學院）
