摘要：全方位、多層次的預算執行動態監控體系，對違法違規違紀行為進行警示、威懾、糾偏和規范，從而形成事前事中有效控制，事后跟蹤問效的預算執行監控機制。
預算執行動態監控是指以財政國庫動態監控系統為手段，以國庫單一賬戶體系為基礎，通過內控管理和外部監督，動態監控財政資金支付的全過程，防控財政資金支付風險，促進財政資金安全、規范和有效使用而進行的財政國庫監督管理活動。預算執行動態監控是現代財政國庫管理的重要內容，也是國庫集中收付制度順利實施的保障和支撐。
財政部于2002年開始探索預算執行動態監控機制。2009年財政部下發《關于加快建立地方預算執行動態監控機制的指導意見》（財庫[2009]70號），要求省級財政國庫部門在2009年初步建立預算執行動態監控機制，“2012年全面建立起預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力的覆蓋各級財政的預算執行動態監控體系”。2013年財政部要求各地著力建設完善具有監控功能、理財功能、反映功能、政策實施工程等四項功能、預算執行管理監控體系、政府財政財務信息分析報告體系、政府采購管理體系、國債管理體系和國庫現金管理體系等五大體系的現代國庫管理制度。
寧波市本級從2010年起著手開始預算執行動態監控的構建工作，2012年4月出臺《寧波市市級財政國庫集中支付動態監控管理暫行辦法》，同年7月動態監控系統正式上線運行。2012年7—12月份，共發現和糾正違規數據370筆，違規支付金額2301萬元，占授權支付總金額的3.4%。從運行情況來看，從試點到正式上線運行，違規情況總體呈逐漸下降趨勢。2013年1—9月份，本級共發現和糾正違規數據105筆，違規支付金額664.6 萬元，占授權支付總金額的0.95 %。
一、預算執行動態監控工作的重要性
首先，預算執行動態監控工作是推進財政管理科學化、精細化的需要。動態監控系統是開展預算執行動態監控工作的基本技術手段，通過充分利用系統的信息資源和技術優勢，查找監控過程中發現的問題，及時向預算單位和預算管理部門反饋監控情況，有效促進財政科學化管理水平。同時，綜合運用信息化和系統化管理技術，實時監控每一筆財政資金的來龍去脈，對違規問題及時核實、分析、處理，加大財政監管工作力度，從而提高財政精細化管理水平。
其次，預算執行動態監控工作是確保財政資金安全規范有效使用的需要。隨著寧波經濟的快速發展，財政支出大幅增長。2012年，寧波市公共財政預算支出828.4億元，比上年增長10.4%，全社會的民主意識也隨著財政支出的增長而日益增強，民眾對民生領域、“三公經費等財政資金的支出也越來越關注。財政部門在堅持推行國庫集中支付制度的同時，必須創新財政資金監督管理模式，全面加強財政資金運行監管，提高財政資金使用的安全性、規范性和有效性，才能交出一份令民眾滿意的政府答卷。
第三，預算執行動態監控工作是深化國庫集中支付制度改革的需要。2009年寧波市本級國庫集中支付制度改革基本實現了“橫向到邊、縱向到底”的目標。目前市本級共有372 家預算單位實行了國庫集中支付制度改革。2013年1—9月份，市本級完成國庫集中支付金額183億元，支付筆數11萬筆。隨著改革的逐步深入，財政監管工作效率較低、廣度和深度不足等問題逐步顯現，預算執行動態監控機制建設明顯滯后于國庫集中支付制度改革進程的矛盾，影響了財政國庫集中支付制度改革的進一步深化和現代國庫管理體系的完善。
第四，預算執行動態監控工作是規范預算單位的預算執行和財務管理的需要。通過動態監控系統，將財政監督關口從事后前移至事前和事中，可以即時發現并糾正預算單位在財政資金使用方面存在的違規或不規范操作行為，發揮動態監控的威懾、警示作用，使預算單位和個人“不便、不能、不敢”違規，增強預算單位規范使用資金的意識，促進預算單位重視預算執行和規范財務管理。
二、寧波市預算執行動態監控工作的現狀
按照財政部要求，寧波市本級從2010年起啟動了預算執行動態監控系統的構建工作，先后組織調研，征求意見，擬寫系統需求，2011年開始組織開發實施。經多次研發和測試，基本構建了動態監控系統的框架體系。2012年4月出臺《寧波市市級財政國庫集中支付動態監控管理暫行辦法》（甬財政庫〔2012〕297號），對監控內容、監控方式、違規處理、管理與監督等做了明確規定，監控的主要內容如下：
（一）監控對象、資金范圍和賬戶。寧波市預算執行動態監控的對象是納入市級國庫集中支付范圍的預算單位及代理國庫集中支付業務的代理銀行。動態監控的資金范圍是實行財政國庫集中支付改革的所有財政性資金。監控賬戶主要包括財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、單位其他資金專戶、單位公務卡賬戶、中央專項資金零余額賬戶，以及與零余額賬戶發生資金往來的其他銀行賬戶。
（二）監控系統主要功能。在動態監控系統的技術支撐下，系統可以實現以下功能。一是實時監控。在財政國庫集中支付系統上架設動態監控系統，實時監控預算單位每一筆授權支付業務的詳細記錄，基本實現了支付系統和監控系統的有效銜接。二是智能預警。依據相關財政、財務管理文件規定，監控系統內設置監控規則，全程監控、自動排查財政資金授權支付活動，對預算單位不規范支付進行預警，對違規支付及時凍結，暫停支付，由監控人員進行核查處理。三是查詢分析。動態監控系統不僅對單筆財政資金授權支付活動進行詳細的記錄，還能總體反映一個單位或一個部門在一定時期內財政資金授權支付的流向和支付情況，為查詢分析和宏觀反映財政資金動態奠定了基礎。
（三）監控規則。監控規則的設置是預算執行動態監控體系建設工作中的一項十分關鍵的內容，直接關系著動態監控系統功能的有效發揮和監控工作效率的提高。2012年7月上線運行的預算執行動態監控系統，針對預算執行、財政資金安全、公務卡使用等方面預設了五類12條監控規則，主要分：賬戶劃轉、支付方式、現金提取、公務卡報銷和其他支付要素五大類別。
（四）監控流程。監控流程總體上分四個部分：數據采集、系統預警、人工處理、統計分析。通過在監控系統中設置監控規則，對國庫集中支付系統中每筆授權支付業務的流程節點進行篩選、甄別和判斷。當監控系統出現預警或凍結提示后，由國庫收付中心進行電話核查，并及時向預算單位和相關業務處室反饋監控情況（圖表一）。
圖表一：監控流程
預算單位發送授權支付申請
↓
監控系統接收信息并按監控規則自動提示
↓
監控人員對疑點信息進行篩選、判斷
↓
與相關單位進行電話核實
↙
↘
確認不可支付
確認可以支付
↓
↓
退回支付信息，要求預算單位進行修改或重新錄入正確的支付申請
經過監控人員的初審、終審，解除凍結，正常支付
↘
↙
匯總、統計監控問題，向領導反饋監控情況
三、寧波市預算執行動態監控工作取得的成效
（一）創新財政資金監管模式，提高財政資金使用透明度。在新型財政資金監控模式下，財政部門實現了對財政資金支付活動的全過程跟蹤監控，加強了事前事中監管，有效降低了監督成本，并且發現問題快捷，糾正問題迅速，全面提升了財政資金監管水平。
（二）及時發現和糾正預算執行偏差，保障財政資金支付安全和使用規范。通過實施預算執行動態監控，全面、真實地反映財政支付信息，提高預算執行的透明度，在發現和糾正預算執行偏差，有效防范財政資金支付使用風險方面發揮了重要作用。
（三）促進預算單位加強財務管理與監督，全面提升預算單位財務管理水平。預算執行動態監控機制促進了預算單位和財務人員規范用款的意識，有效提升預算單位財務管理水平。部分單位采取重新開具正確的支付申請、補報用款計劃、填寫情況說明等方式予以糾正。
四、寧波市預算執行動態監控工作存在的問題
（一）制度建設滯后于改革實踐
現行的國庫集中支付制度還未以法律的形式明確下來，國庫改革的超前性與相關法規制度建設的滯后性形成較突出的矛盾。目前國家尚未出臺與動態監控違規處罰相關的法律法規，現行的制度、辦法和規定也未健全和完善，既沒有建立起與改革同步的銜接機制，也沒有形成自上而下、完整統一規范的管理體系。
（二）改革進度不平衡
截止2013年9月底，除市本級外，僅有余姚、奉化、象山、寧海、慈溪、江北、鎮海等7個縣（市）、區開始預算執行動態監控機制建設，仍有些地區尚未啟動該項工作。另一方面，市本級和7個縣（市）、區的動態監控機制建設明顯滯后于整個國庫集中支付改革進程，影響了財政國庫集中支付制度改革的進一步深化。
（三）監管范圍過于狹窄
首先從監控資金范圍來看，目前僅限于進行授權支付的財政資金，對財政直接支付資金、實撥資金等暫未實施監控。在2013年1-9月國庫集中支付金額183億元中，授權支付金額僅占4%，絕大部分市級財政資金支出尚未納入動態監控范圍。其次從監控對象來看，目前僅限于預算單位，對資金流轉必經的代理銀行、財政主體內部等環節尚未納入監控。第三，從長遠來看，作為預算執行的基本制度，國庫集中收付制度應包含對財政收、付兩個層面的管理與監督，這對監管范圍提出了更高的要求。
（四）系統的智能監控功能有待完善
一是監控系統基本依靠系統實時傳輸的支付信息進行監督管理，而這些支付信息是由預算單位單方輸入的，財政部門在信息不對稱的情況下缺乏科學有效的核查方式。二是依據目前的監控規則發現的疑點支付主要集中在大量提取現金、大額轉賬等方面，大多屬于較為直觀的單一性問題，而對于預算執行是否規范、科目串用等問題，還難以作出復合判斷，監控規則和系統有待進一步完善和優化。
五、對下步寧波市預算執行動態監控工作的建議
按照財政部“健全制度、完善系統、規范操作、依法監督”的指導原則，建立適應現代財政國庫管理制度的，以“綜合監控、風險控制、防懲并重、運行有序”為主要特色的，全方位、多層次的預算執行動態監控體系，對違法違規違紀行為進行警示、威懾、糾偏和規范，從而形成事前事中有效控制，事后跟蹤問效的預算執行監控機制。
（一）力爭完成預算執行動態監控機制建設任務
預算執行動態監控機制是國庫集中收付制度改革的重要組成部分，應與國庫集中支付制度改革同步推進，集中支付改革推進到哪個級次，動態監控建設就應該跟進到哪個級次，逐步將直接支付的財政資金、實撥資金、非稅收入等納入動態監控范圍，加快動態監控系統建設。
（二）不斷完善預算執行動態監控工作機制
要注重工作流程的規范性、監控方式的有效性和法規適用的正當性。強化預算執行監控工作機制建設，促進預算執行監控工作規范化管理。通過建章立制，規范科學的工作流程，全面跟蹤財政資金的申請、審核、支付、清算等的操作流程，建立事前審核、事中監控、事后反饋相結合的監控機制。
（三）有效提升系統監控水平
動態監控信息系統是開展預算執行動態監控工作的基礎工作平臺，要結合國庫支付電子化建設規劃，充分利用現代信息網絡技術，合理、科學設置監控規則，不斷提高動態監控系統智能預警、動態業務監控、監控信息分析的技術水平。
（四）著力加強財政內控管理
作為國庫集中支付資金的監控主體，財政國庫集中支付執行機構要加強與財政業務處室、財政監督部門、預算單位、代理銀行、人行等各職能部門之間的溝通協調，通過內部控制制度、運行機制和操作方式的有效安排，規范財政資金收付過程的操作流程及運轉程序，防范和控制財政資金收付風險，保證財政資金安全、規范和有效使用。
（五）探索動態監控結果的綜合利用
配合公務卡改革進程，加大對大額提現的監控分析。結合社會關注程度較高的“三公經費”、民生科技等重大專項資金、各類突發公共事件等，梳理歸納相關支出明細情況，探索建立信息披露制度和分析報告制度，提供基礎數據，及時反映情況，為領導決策提供參考。
作者：呂劍（執筆） 方群 楊青
