摘要：農業保險的基本功能是分散、轉移農業風險并對農業風險事故損失給予經濟補償，我們按照以上農業保險的基本功能，對我市農業保險保費補貼資金進行了績效評價。
政策性農業保險是指政府提供保費補貼，由保險公司開展的特定農作物和養殖品種保險。開展政策性農業保險保費補貼資金的績效評價，已成為貫徹落實科學發展觀、促進財政科學化、精細化管理的重要工具。政策性農業保險保費補貼資金績效評價，是指運用一定的評價原則、評價指標和評價方法，對我市政策性農業保險保費補貼資金的項目決策、項目管理、項目完成、項目效果等進行客觀、科學、公正的評價。
本文通過對攀枝花市政策性農業保險保費補貼資金績效評價的探索，總結我市實施農業保險項目的經驗，完善管理制度，加強農業保險保費補貼資金的管理與監督，提高補貼資金的使用效益和項目管理水平，增強農業、農村和農民抵御自然災害風險和應對重特大意外事故的能力，進一步加大對三農工作的支持力度，完善農業保護支撐體系；完善農業項目行業共性的績效評價指標體系，為農業領域完善或以后新出臺保險政策提供建議和決策參考。
一、當前農業保險保費補貼資金績效評價的現狀
政策性農業保險從2007年開始實施，中央財政首次安排我市專項農業保險保費補貼資金，我市農業保險進入全新的發展階段。按照財政部《關于進一步加大支持力度做好農業保險保費補貼工作的通知》精神，2012年財政部選擇了四川等4省（區）開展農業保險保費補貼績效評價試點工作。結合我省實際，省財政廳制定了《四川省農業保險保費補貼資金績效評價實施方案》，成立了廳績效辦、金融處、投資評審中心共同組成的績效評價聯合工作組，對我省2010年、2011年種植業和養殖業保險保費補貼資金實施績效評價。并確定在大邑縣、金堂縣等16個縣（市、區）進行現場評價，未納入現場評價的縣（市、區）請參照本方案進行自評或組織開展績效評價。其主要目的是了解農業保險保費補貼資金的實際績效，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，建立起以提高保費補貼資金使用效果為目標的績效評價體系，為下一步完善農業保險或以后新出臺保險政策提供建議和決策參考。
我市未納入省財政廳績效評價范圍，但我市結合農業保險工作實際，將各縣區的種植業和養殖業等項目納入自評的績效評價中。
目前，農戶以鄉鎮、村組為單位,全市在49個鄉鎮352個村同時開展了種植業的水稻、玉米和養殖業的生豬和能繁母豬及林木政策性農業保險。轄區內共有2家財險公司開辦了政策性農業保險業務，其中人保財險在46個鄉鎮和中華聯保（2012年介入）在3個鄉鎮開辦了相應險種，經過近幾年來的試點推行，水稻、玉米參保面達40%以上，育肥豬參保面達10%以上，能繁母豬參保100%（要求應保盡保），林木公益林參保率達60%。按照中央財政和試點地各級財政、農戶或企業共同承擔的補貼比例和分擔原則，2010、2011年，中央財政兩年共計下達我市保費補貼資金460萬元，省財政下達保費補貼資金210萬元，市縣（區）財政籌集資金267.8萬元。
二、農業保險保費補貼資金績效評價的目的和意義
一是加快政府職能轉變的客觀需要。提高績效是現代政府管理的核心目標之一，是當前財政管理工作的一項重要任務。開展農業保險保費補貼資金績效評價工作，是落實財政工作科學化、精細化管理要求的需要，對進一步明確政府履行職能的績效目標、創新管理機制體制具有十分重要的意義，在客觀上也是政府職能轉變的需要。
二是提高農業保險保費補貼資金使用效益的有效途徑。建立一套科學、規范的評價體系來衡量農業保險保費補貼資金使用效益，使績效管理貫穿于管理全過程，可以進一步強化績效理念，創新管理理念，創新建立機制，提高資金使用效益,發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用；擴大財政保費補貼政策與財政惠農政策有機結合的有效方式和途徑，發揮政策的合力，以放大財政資金的使用效應；可以調動農戶、龍頭企業、農村專業經濟合作組織等多方社會力量共同參與農業保險的積極性。
三是提高農民增強農業保險意識的有效方式。通過績效評價，對農業保險項目決策、管理、完成、效果，受益群體滿意度等進行科學評價，獲取有效的信息，使廣大農戶和企業清醒地認識到農業保險的重要性，引導廣大農戶和龍頭企業自愿參與農業保險，并使其有效地規避自然災害風險及減少損失。
四是促進保險經辦機構提高服務水平的有效途徑。通過績效評價，促進保險經辦機構建立健全農村保險服務網絡機構，培訓和壯大農險人才隊伍，加大人員、設備和資金投入力度，切實提高農業保險服務水平。
三、攀枝花市開展政策性農業保險保費補貼資金績效評價的做法
農業保險的基本功能是分散、轉移農業風險并對農業風險事故損失給予經濟補償。具體為以下6項：(1)降低農業生產經營風險，減輕農業災害損失，保證農業經濟的持續性和穩定性；(2)彌補救災資金的不足，減輕災后政府籌措資金的壓力，增強農業防范風險的能力；(3)保障農民收入的穩定；(4)保障農業投資的安全，改善農民的信貸地位和經濟地位；(5)有利于加強農業保護，提高農產品的國際競爭力；(6)合理配置農業資源，促進農業產業結構調整，實現國家農業發展目標。能否發揮以上功能是評價我市政策性農業保險試點財政支持政策的一種標準。我們按照以上農業保險的基本功能，對我市農業保險保費補貼資金進行了績效評價，具體做法是：
（一）前期準備
1.組建成立政策性農業保險保費補貼資金績效評價小組，小組成員包括市、縣（區）財政局、水利、農牧、林業、財務、保險經辦機構等相關領域的具有較強工作責任心和團隊協作能力的專業人員，由投資評審中心具體實施現場評價。
2.分析評價對象的重點和難點，確定評價方法，完成農業保險保費補貼資金績效評價指標體系和農戶問卷調查表的制定工作。
3.按不低于10%的比例選取米易縣、仁和區兩個現場評價項目點。
（二）召開見面會
績效評價小組召開績效評價見面會，向項目單位相關人員介紹項目的績效評價工作實施方案、指標體系、評分標準等，并提出相關要求。
（三）機構自評
我市農業保險經辦保險機構（中國人保財險）市、縣（區）公司開展自評，內容包括2010、2011年度農業保險的經營狀況、財務管理情況和承保、理賠服務情況，存在的問題和建議等，并由市級公司按要求寫出自評報告。
（四）現場評價
通過查閱資料、實地查看、座談、問卷調查等方式，重點從以下幾方面進行現場評價，各項目評價點結合評價重點提供資料清單。
一是評價農業保險保費補貼資金管理是否規范。主要是補貼資金的申請、審核、使用環節是否符合相關資金管理辦法規定，是否嚴格做到保費補貼資金及時足額到位和專款專用。依據的主要文件有《省財政廳關于做好政策性農業保險財政保費補貼資金管理工作的通知》（川財金〔2007〕32號）以及《省財政廳關于開展2009年農業保險試點工作的通知》（川財金〔2009〕14號）和《省財政廳關于開展2010年政策性農業保險工作的通知》（川財金〔2010〕14號）對保費補貼資金管理的規定。
二是評價保險機構的農險經營管理是否科學規范。主要是承保、查勘、理賠環節是否規范，有無強制投保、單證不齊、賠付不及時、不合理、信息不公開等情況；了解保險機構對農業保險保費補貼資金的財務會計核算是否合規；了解保險機構2010、2011年度種植業保險“無賠付優待”政策的執行情況；了解保險機構經營農業保險業務存在的困難和問題。
三是重點評價農業保險的政策效果。從農業保險與農業生產傳統救災模式的差異，轉變農業生產方式、促進現代農業發展，對農戶和農業生產抵御自然災害能力的影響，對農村信用環境建設的影響，對涉農信貸投放的影響等方面，分析農業保險經濟效益和社會效益等。
四是評價農戶對農業保險政策的滿意度。通過對項目點農戶的滿意度調查，分析農業保險政策制定中險種設計、保險費率、保險金額、保險責任、保險條款設定的合理性；在“政府引導、市場運作”原則下建立對保險機構考核和激勵機制的必要性。
（五）報告撰寫
匯總整理相關數據資料，對評價情況進行定量和定性分析，形成評價結論并復核。由評價小組撰寫報告初稿，反饋相關被評價單位交換意見后，修改完善形成正式的績效評價報告，并報送上級有關部門和領導，使項目結果能大家分享，逐步建立起項目決策和管理信息共享機制，為我市政府決策服務。
三、當前農業保險保費補貼資金績效評價中存在的問題
1、績效意識不強，認識不足，積極性不高。政策性農業保險保費補貼試點工作從2007年在我市開展，由于我市地處偏遠山區，信息相對閉塞，農民長期習慣了自給自足的小農經濟模式，對風險的認識與防范不足，心存僥幸，對現代農業生產中的風險控制手段更加缺乏了解。政策性農業保險保費補貼試點工作開展以來，我市未發生較大規模的自然災害，因局部發生自然災害造成的損失不多，受災的農戶通過政策性農業保險得到了實惠，但對全局而言影響不大，教訓不夠深刻，形成了對政策性農業保險認識不強，投保積極性不高的局面，農戶對農業保險政策認知的不足降低了農戶對農業保險的需求。農戶對待政策性農業保險如此態度，可想而知，對績效評價的態度和抵觸。
我市政策性農業保險處于試點階段，2011年開始開展農業保險保費補貼資金績效評價，部分縣區、部門和人員對這項工作還沒有引起足夠的重視，政策宣傳、動員工作沒有到位。由于對績效評價工作的認識和宣傳不夠，一些被評價對象對評價工作懷有抵觸心理和反感情緒，其提供的材料或不足或真實性存疑；同時，由于評價工作需要被評價主體（項目單位）的支持和參與，一些評價活動的開展都需要由其協助，如利益相關者座談會、問卷調查，與會者多是由被評價主體選擇或安排，因此各項目評價點現場評價提供的資料，從中獲取信息的真實性需要善加甄別。
2、制度體系不健全。政策性農業保險保費補貼資金績效評價的制度建設剛剛起步，尚未形成貫穿項目管理全過程的評價制度體系。目前，法律法規中還沒有明確規定有關政策性農業保險保費補貼資金績效評價管理的條款，缺乏完善的法律保障體系。省財政廳實施的《四川省農業保險保費補貼資金績效評價指標體系》還需在實踐中進一步完善，目前看來其更多的是針對普遍承保項目的操作規程，對于個體的項目，在準備、實施階段的指導性和針對性仍需研究完善。法律法規對政策性農業保險項目績效評價的定位和職責分工沒有明確規定。
3、能力建設還有待加強。目前績效評價的專業機構能力和管理機構能力都不足，特別是在各級財政部門工作量大、人手緊張的情況下，作為財政部門新業務的政策性農業保險保費補貼資金績效評價工作，面臨機構、人員能力建設滯后等困難。加上插花式的投保較為普遍，沒有按整鄉、整村推進的原則進行，鄉（鎮）、村、社、甚至農戶將種植面積部分參保，農業保險的分散，導致績效評價需要耗費大量的人力物力，任務重、成本高、效率低。
4、缺乏有力的資金支持。政策性農業保險是一項復雜而具體的系統工程，涉及面廣，政策性強，在開展政策性農業保險保費補貼資金績效評價過程中，需要多個政府職能部門參與，客觀上需要一定的工作經費。部分縣（區）、鄉（鎮）未設立相應的農業保險服務站，沒有建立激勵約束機制和目標任務完成獎勵制度，辦公經費不足或根本就沒有經費，導致各縣（區）、鄉（鎮）積極性不高，工作難度大。
四、解決農業保險保費補貼資金績效評價的對策及建議
（一）強化績效意識。強化績效理念作為新業務的政策性農業保險保費補貼資金績效評價工作，它的重要性和必要性需要進行廣泛宣傳，使各級黨委和政府高度重視保費補貼績效，參與、支持績效評價工作。增強管理部門、項目單位對保費補貼資金的績效意識和績效理念，從而把政策性農業保險工作列入各單位工作重要議事日程，納入工作計劃和目標管理范圍，逐級負責，責任到人，年終統一考核，獎懲兌現。抓好領導責任制和目標責任制兩個落實，夯實思想、組織、工作三個基礎，以切實發揮績效評價在完善項目決策、改進項目管理、提高資金使用效益等方面的重要作用。
（二）完善評價制度。績效評價制度是評價行為應遵守的規范，是開展評價工作的依據。農業保險績效評價是一項涉及范圍廣、內容復雜的系統工程，無論組織實施還是評價結果的應用，都必須有相應的法律制度作保障。為此，必須要建立和完善農業保險績效評價制度體系，要加快農業保險績效管理法制化建設步伐，在有關法律中增加績效管理條款，為開展績效評價奠定法律基礎；研究制定一系列統一的制度規范，明確績效評價工作規則、工作程序、組織方式及評價結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定；建立績效評價長效機制，把握項目實施關鍵環節；進一步完善《四川省農業保險保費補貼資金績效評價指標體系》，明確評價結果應用的目的、范圍、程序、權限、方式等。在條件成熟時，擇機上升為法律，實現農業保險保費補貼資金績效評價結果運用的制度化、規范化和法制化。為加強保費補貼資金管理，提高財政資金使用效益提供依據。
（三）明確管理機構。建立和完善農業保險保費補貼資金績效評價機構，切實加強各級績效評價組織機構和干部隊伍建設，使績效評價工作真正成為對計劃、決策、管理的有效監督制約手段；加大人員培訓力度，將相關績效評價人員送出去接受專業培訓，提高其專業知識技能；擴大培訓覆蓋面，適應評價機構和人員的需求，為開展績效評價提供必需的人力和經費保障。同時賦予工作機構及相關人員以必要的職權，如在信息查詢、資料獲取、獨立取證等方面給予一些特定的權力。
（五）強化結果應用。績效評價強調以結果為導向，建立績效評價結果運用機制，實現績效評價向績效管理的轉變，是農業保險補貼資金績效評價工作發展的必然要求和最終目標。
績效評價結果運用本身是一項復雜的系統工程，必須與其它配套措施有機地融為一體，形成“制度合力”。結合我市實際情況，將農業保險補貼資金績效評價結果運用于財政監督檢查、審計與監察等，對發現的嚴重問題開展聯合專項檢查；通過對農險補貼資金的運行情況和使用效果進行評價，并將評價結果及運用作為調整下年度保費補貼額度的基本依據。嚴防弄虛作假，對提供虛假材料騙取保費補貼資金的地方，市財政將扣回補貼資金，并酌情扣減下年度補貼比例；情節嚴重的，將取消試點資格。
五、完善農業保險保費補貼建議
1、加強政策性農業保險的宣傳和引導力度。各級政府及有關部門應通過多種形式加大對農業保險的宣傳力度，使農業保險家喻戶曉，從而提高廣大農戶的保險意識和風險意識。
2、結合農村市場，滿足農村對保險的需求。不同地區的風險種類、風險程度以及農戶的收入水平等方面的差異，使得農戶對農業保險的需求具有多樣化、多層次的特點。結合農村實際，設計符合農戶需求的險種，對有的鄉鎮放低門檻，降低保險規模和標準。
3、提高財政補貼比例，改變結構單一狀況
實行政策性農業保險制度大幅度提高了農業保險參保率，但根據商品消費中的收入效應，我市農民收入水平低且經營農業收入占總收入比重逐年降低是重要原因。綜合各試點具體補貼標準，財政補貼保費比例不高于80％，絕對數值已經較高，但與我市農民收入水平和城鄉居民收入之間逐年擴大的差距對比，仍顯不足。同時補貼需求和供給方才能更好地推動我市農業保險的發展。目前缺少對承辦農業保險的保險公司經營管理費用的補貼。承辦農業保險的保險公司專門開發農業保險業務系統，增配人員和車輛等，投入較大人力、物力和財力，并且農業風險事故發生后的現場勘察、理賠都比一般財產保險支出多，因此目前我市承辦農險業務的保險公司仍是高成本運作。
為推動政策性農業保險穩步健康發展。一方面針對財政補貼保費比例較低的狀況，根據我市社會經濟發展情況、財政承受能力，適時適度地降低農民應支付的保費比例，提高財政補貼保費比例和保額，給予承辦農業保險的保險公司經營管理費用的一定補貼，以調動農民參保和經辦保險機構工作的積極性。另一方面適當增加保險品種，以滿足農業發展的需要。
4、逐步建立巨災風險基金。農業風險是一種共變風險，因此需要對不可預期或者很難預期的巨災風險賠償積累巨災風險基金，以完成保險經營主體的賠付義務，保障被保險人的利益。這也是農業保險持續經營和可持續發展的必要條件。在目前中央尚未確立巨災風險分散機制的情況下，應及早建立巨災風險準備金制度，多渠道籌集巨災風險基金。
總之，中央推行政策性農業保險政策的最終目標，是要逐步建立起一個以財政保費補貼為引導，社會資金投入為主體，能夠發揮市場機制作用的、多元化的、多層次的農業風險補償機制。一方面財政部門加強基礎性工作，盡快建立起以提高保費補貼資金使用效果為目標的績效評價體系，重點對補貼資金的使用效果、有無違規違紀騙取補貼資金行為進行評價，把它作為下一年度安排預算的重要依據。另一方面財政部門要結合本地實際，創新管理理念，創新建立機制，認真研究發揮財政資金引導作用的問題，調動農戶、龍頭企業、農村專業經濟合作組織等多方社會力量共同參與農業保險；研究財政保費補貼政策與財政惠農政策有機結合的有效方式和途徑，發揮政策的合力，以放大財政資金的使用效應；研究將財政保費補貼政策逐步納入現代農村金融體制建設的大格局中，以引導更多的信貸資金投向農村。
作者：魏永華 單位：市財政局
