摘要：修訂對原來的章節數和章節名并未多做修改，還是共十三章，但對其內容進行了大量的補充和修正，從原來的55條擴容至77條，并增加了中小學校財務分析指標。
2012年12月21日，為進一步規范中小學校的財務行為，加強財務管理和監督，提高資金使用效益，促進中小學校事業健康發展，財政部、教育部聯合印發了新的《中小學校財務制度》，并從2013年1月1日起開始實施。
新的《中小學校財務制度》是根據2012年2月7日發布的《事業單位財務規則》（財政部令第68號）和國家有關法律制度，由財政部、教育部對1997年的《中小學校財務制度》進行修訂后的成果，無論在內容的詳實度和與實際工作的貼近度上，都較1997年頒布的《中小學校財務制度》有了較大的提升。作為一名普教系統的內部審計人員，筆者對新舊《中小學校財務制度》進行了比較和研究，意圖通過分析新舊《中小學校財務制度》的變化，探討其對于學校財務工作及內審工作的影響及指導意義。
一、修訂新《中小學校財務制度》的背景和意義
近年來，我國對于教育資金投入的日益增多，目前國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比重已達到4%，雖然距離世界平均水平仍有一定差距，但其金額也已達到了近2萬億元。因此，如何管好、用好教育經費無疑是廣大教育工作者不斷思考的問題，同時也是我國億萬家庭不斷關注著的大事，此次財政部、教育部對《中小學校財務制度》的修訂，也正是針對這個問題交出的答卷的一部分。
1. 新《中小學校財務制度》出臺的背景
舊版《中小學校財務制度》實施至今已逾15年，對促進中小學校健康發展、規范財務管理等方面發揮了至關重要的作用，但隨著我國不斷對公共財政體制進行改革和完善，尤其是近年來，在國庫集中支付、部門預算管理、政府采購等財政管理制度改革方面取得了一系列的成果，形成一系列制度規范。而舊版《中小學校財務制度》已不能適應目前教育事業發展和財務管理工作的需要。除此以外，2012年4月1日起開始實施的新《事業單位財務規則》以及2013年1月1日起實施的《事業單位財務制度》和《事業單位會計準則》，也需要通過修訂《中小學校財務制度》，使之做出適應性的調整。更為迫切的是，近年來，國家財政對于教育的投入不斷加大，中小學校各類經費的總量和結構都發生了變化，從制度層面規范中小學校資金管理，提高資金使用效益的要求迫在眉睫。
2. 新《中小學校財務制度》出臺的意義
學校的教育工作涉及千家萬戶，關系著每個家庭的幸福安康和每名學生的福祉，教育經費的管理更是支持教育事業健康發展的基石。作為一名普教的內部審計人員，筆者在日常的審計工作中，不免曾經遇上個別學校，由于不熟悉政策，或者在經費管理上不重視，造成入不敷出、寅吃卯糧的情況。通過新《中小學校財務制度》的頒布，以及即將發布的《中小學校會計制度》的實行，使教育經費的使用和管理方式有章可循，同時也更有利于指導校長們如何將教育經費管好、用好、用出效益，從而促進和保障普教事業的健康發展。
二、簡析新《中小學校財務制度》中的變化及其對促進教育資金管理的作用
新《中小學校財務制度》（以下簡稱“《制度》”）的修訂，主要遵循四方面原則：一是保持原有制度體系框架；二是適應財政管理改革要求；三是突出中小學校特點；四是推進中小學校財務工作科學化精細化管理。此次修訂對原來的章節數和章節名并未多做修改，還是共十三章，但對其內容進行了大量的補充和修正，從原來的55條擴容至77條，并增加了中小學校財務分析指標。其內容變化主要體現在以下幾方面：
1. 落實管理和監督責任
新《制度》明確要求“中小學校財務管理實行校長負責制。學校的財務活動在校長的領導下，由學校財務部門統一管理”，進一步落實了中小學校的法人主體地位和財務監督責任?！皩嵭小杏涃~，分校核算’的，不改變學校財務管理權，……學校設置報賬員，在校長領導下，管理學校的財務活動，統一在會計核算機構報賬”,制度清晰地表述了中小學校的財務管理體制，為校長履行財務管理職責，規范學校管理提供了政策上的保障。
目前，校長大多出自學科教師，財務管理知識相對較為薄弱。筆者所在的教育局正處于國庫單一賬戶體系的推廣和實施過程中，各預算單位對于零余額賬戶額度的申請和使用均需要由出納申請，會計審核后方能完成。然而，在“集中記賬”會計核算方式下，不少校長有著各式各樣的誤解，甚至認為集中辦公會計的權力大過校長。新《制度》中對于財務管理責任和監督責任的明確，理順了會計和校長之間的關系，強化了中小學校長對于學校經濟行為的責任地位和主導作用。同時，通過財務部門系統的監管和指導，有助于提高校長的專業化管理水平。
2. 明確財務監督的內容
新《制度》中，對于第十二章財務監督，做了大幅度的修正和補充：①詳細地明確了中小學校財務監督的主要內容，基本涵蓋了制度中列示的所有要求；②監督方式從原先的事前、事中、事后三種形式，改為事前、事中、事后相結合，日常監督和專項監督相結合；③詳細列舉了要求中小學校應當建立健全的制度，并提出學校應該依法公開學校財務信息；④規定了中小學校應當依法接受主管部門和財政、審計等部門的監督。
新《制度》的實施，明確了中小學校財務監督的責任是學校的財務部門，同時將中小學財務監督形式和內容編寫的更加具體，其中的不少內容和我們目前正在探索的工作是相通的。目前，筆者所在的教育內審部門，也正在思考如何將審計工作從事后審計向事前、事中推進。新《制度》再次強調了審計于財務監督工作的重要性，也給我們的審計工作提供了政策依據，形成了一股無形的動力。
3. 適用范圍更明確
對比舊《制度》，新《制度》的適用范圍更明確：①將接受國家經常性資助的社會力量舉辦的中小學校、中等職業學校，納入適用范圍。②各級人民政府和接受國家經常性資助的社會力量舉辦的幼兒園依照該制度執行，其他社會力量舉辦的幼兒園可以參照該制度執行。③其他社會力量舉辦的中小學校可以參照執行本制度。④納入企業財務管理體系的中小學校，以及獨立核算的中小學校校辦企業，執行企業財務制度，不執行本制度。
新《制度》將經常性接受財政資金資助的中小學校、幼兒園均納入適用范圍，并明確其他社會力量舉辦的中小學校、幼兒園可以參照制度執行。這項改動對于推動部分非公辦學校的財務規范工作起到了促進作用。在日常的內審工作中，我們時常發現，相比全額撥款的公辦學校，一些接受經常性資助的非公辦中小學、幼兒園在財務規范化方面、國家政策的執行上仍有不足，新《制度》的修改，給規范此類學校的財務管理提供了更為充分依據。內審部門配合新制度對適用范圍的細化，也應加強對這類學校的審計監督，杜絕管理盲區。
4. 重視績效評價
新《制度》中，在總則、支出管理、財務報告和財務分析三個章節中多次強調提高資金使用效益，并提出了績效評價的工作。其中，第五章支出管理中，明確“中小學校應當加強支出的績效管理，提高資金使用的有效性”。
資金的績效評價，對學校在資金使用規范的基礎上，提出了更高的要求。此次在新《制度》中多次提及，明確了績效評價工作開展的必要性和重要性，也促使學校必須提高績效意識，在資金的預算、申請、使用全過程中，考慮資金使用的效益問題。筆者認為，其中最為突出的就是專項資金的管理方面。
教育專項資金在性質上、用途上都與日常經費截然不同，在使用中僅有規范性的要求是遠遠不夠的。在日常的內審工作中，我們經常發現個別聲譽好、名氣響的學校，每年都收到不同來源且數目龐大的專項資金，但使用中對于績效的理念卻知之甚少，容易產生使用方向偏離項目要求、將專項資金用于日常性支出等問題。根據素質教育的要求，個性化培養學生的教育理念，增加專項資金的投入的是大勢所趨，此次在新《制度》中引入績效評價機制正是順應了這一需求。
績效評價理念雖然已不是新新事物，但如何評價教育資金的使用效益仍在不斷探索的過程中。對于教育內審部門來說，如何實施績效審計，尤其是專項資金的績效評價仍是今后的工作重點之一。
5. 規范義務教育階段經濟行為
新《制度》較舊《制度》對義務教育階段學校的各類經濟行為有了更明確的規定：①國家將義務教育經費全面納入財政預算，由國務院和地方各級人民政府依法予以保障；②按照國家有關規定不得從事經營活動；③不提取修購基金；④不得對外投資；⑤嚴禁舉借債務。
義務教育階段的學習是廣大學生最基本的權利，嚴格規定此類學校的經濟行為是保證教育教學質量的一種方式。現今教育資產已得到充分保障，生均公用經費連年增長，學校已經不需要開展各類經營活動以補充教育經費的不足。此次新制度的修訂，對于義務教育階段學校的明確規定，能夠從政策上，保證和督促學校，將財政資金和教育資源投入到學生身上。
6. 提升學校管理“軟實力”
如果說教育水平是一所學校的硬實力的話，那么學校日常經濟行為的精細化管理就是其軟實力的體現。目前，各所學校在主管部門的指導下，在各類審計及督導工作的促進下，各項管理水平顯著提升。此次新《制度》的出臺，將學校的一系列管理要求進行了明確和固化，如要求學校①合理編制預算、加強控制，并嚴格執行，并增加了對于決算、決算的審核和分析等要求；②嚴禁設立“小金庫”，嚴格執行國庫集中收繳的規定；③對應收及預收款項應當及時清理結算，不得長期掛賬；④在資產管理方面，除了再次強調了其管理和處理方式之外，還針對對外投資和在建工程做了非常明確的規定。
預算是事業單位會計體系的基礎，在會計制度中地位重要，新《制度》在預算管理的內容中，對預算的制定、審批、執行等方面提出了進一步規范的要求。在審計過程中，發現各學校在預算制定和執行過程中，仍存在重視程度參差不齊，年末突擊使用經費的情況，對此也采取了不少管理措施加以改進。新《制度》的規定無疑是為規范預算管理的工作提供了強有力的保證。
“小金庫”一直都是經濟管理的紅線，但卻屢禁不止。雖然就近幾年的審計情況來看已是大有好轉，但仍不能放松警惕。少數長期未清理的應收及預收款項是學校存在的歷史遺留問題，時間越長就越難處理，但不能因為難處理就不解決，造成長期掛賬。資產管理方面是不少學校普遍存在的問題，審計中經常發現學校固定資產報廢程序倒置，造成賬實不符；個別學校甚至發現了大量購買多年、從未使用的閑置資產。
此次在新制度中針對這幾方面在內容上進行深化和補充，是對學校管理要求的提升，同時也引領我們內審人員，繼續關注學校這兩方面的管理情況，及時對學校進行合理的指導和幫助。
三、新《中小學校財務制度》對于普教內部審計的意義
新《中小學校財務制度》中不少內容的修正和補充，不但對學校財務部門更規范、更有效地管理教育資金，起到了促進作用，對于普教內部審計工作也有重大的意義。
1. 明確審計的監督作用
舊《制度》中財務監督的責任主要落在財會人員的身上，但由于財會人員自身獨立性的缺失，對于其監督作用必定有所缺失。而新《中小學校財務制度》在肯定了財會人員的財務監督的基礎上，在第十二章財務監督中，明確了中小學校應當依法接受主管部門和財政、審計等部門的監督。通過綜合性、多部門的協同監督，將有助于學校校長更好地履行其經濟責任，保障教育經費的合理、規范使用。制度中對于審計監督作用的明確，是對教育內部審計工作的肯定、支持和保障。作為一名普教內部審計人員，在日常的審計工作中，應身懷這種使命感，樹立服務意識，履行好自己的監督責任。
2. 促進內部審計工作的發展
新《制度》將目前正在推進的國庫集中支付制度和政府采購制度等內容，明確納入了財務管理的范疇，并對學校的內部控制提出了新的要求。政府采購制度執行已久，相應的審計流程和審計方法早已為內審人員熟知，但還處在試行過程中的國庫集中支付制度，應該如何審計；國庫集中支付系統和會計信息系統整合后的審計工作應當如何開展；審計軟件如何改良以適應新的審計方法；會計信息系統是否能夠搭載審計模塊等等問題都近在咫尺。新系統的運行，新制度的發布，對于審計工作轉型、審計方法的發展都將產生重要的推動作用。
3. 提供詳細的審計標準
審計標準是進行審計時判斷審計事項是非、優劣的準繩，是提出審計意見、做出審計決定的依據，是審計工作開展必不可少的要素之一。此次新《中小學校財務制度》的發布，將針對普教各學段學校財務工作的要求和相關政策的規定再一次進行了整合和更新，內容涵蓋了收入、支出、結余、資產、預算、報告等審計中最關注的方面，無疑是提供了一份詳盡的審計標準。作為普教的內部審計人員，除了要學習和熟悉新《中小學校財務制度》之外，如何更好地將書面制度運用到日常的審計工作中去，協助提高學校的財務管理質量和內控制度執行效率，也是我們今后的工作重點之一。
4. 促進績效評價工作的開展
此次新《中小學校財務制度》中，針對實施績效評價，提出了明確的要求，這與各教育審計部門不斷摸索績效審計工作的目標一致，就是加強對于教育資金使用效益的持續關注。目前，在日常的審計工作中，對于資金使用的審計仍舊停留在合規合法性上，由于不少學校在這方面仍有欠缺，尤其是專項資金的使用。對于資金使用的績效評價工作，尚未總結出較為系統性的評價方法，但資金使用效率低的現象卻在審計中層出不窮，如閑置多年的待報廢及新購置的固定資產；資金使用沒有計劃性，年底集中使用結存資金的情況嚴重；裝修華麗的會議室和有待整修的教室的對比等等。作為一名內部審計人員，每當看到此類情況，都迫切的希望能夠通過績效評價的工作，幫助學校使用好資金，將教育經費真正落到實處。新《中小學校財務制度》中對于績效評價的反復強調，也是對我們工作的鞭策，做好績效評價，是我們應該也必須落實的工作。
執行了多年的《中小學校財務制度》，在此次的修訂中，根據目前的許多實際情況進行了更正和補充。其修改的主要目的，就是要求各中小學校繼續建立健全財務制度，規范各項經濟行為，提高教育資金的使用效益，加強對經濟活動的財務控制和監督，并保障學生得到教育的權利。目前，根據新《事業單位會計準則》和新《事業單位會計制度》進行修訂的新《中小學校會計制度》也即將發布并實施，其征求意見稿中對新《中小學校財務制度》中的許多內容進行了細化，制定了詳細的操作標準，也對普教內部審計工作提出了新的要求。作為普教內審工作人員，我們應該時刻關注新政策和新制度的動向，通過對制度的研究，更好地幫助學校規范各項經濟行為，為教育事業保駕護航，發揮好自己免疫系統的作用。
作者：施佳杰 張婷 單位：長寧區教育局審計室
