摘要：深入推進網絡審批進程，運用現代信息技術和網絡技術，建立“全程控”的內部控制體系框架，設立流程控制節點。
一、完善相關法規，加強對《行政事業單位內部控制規范》的宣傳貫徹
《行政事業單位內部控制規范》（以下簡稱《規范》作為一個原則指導性文件，對于改善目前行政事業單位內部控制薄弱的現狀將會起到促進作用，但在具體的內部控制實務操作中，可操作性較差，許多單位會感到茫然，甚至無從下手。因此，可借鑒《企業內部控制規范》，在《規范》的基礎上出臺解釋公告、評價指引和審計指引等配套文件。一是根據不同性質類型的行政事業單位，出具多個解釋公告，融入不同單位的經濟活動特點，詳細解釋《規范》的理念和要求，并將其應用于不同行政事業單位，幫助其構建內部控制體系。二是發布評價指引，規定行政事業單位內部控制評價的目標、原則、責任主體、范圍、內容、評價方法、缺陷認定、報告出具等內容，通過強制行政事業單位內部控制的自我評價推動其內部控制的進一步完善。三是在審計指引中明確審計主體、審計責任、審計范圍和與政府審計的關系等內容。通過頒布解釋公告、評價指引和審計指引來強化行政事業單位的風險管理思想、內部控制措施和自我改善能力，從而推進內部控制體系的完善。同時，改變目前《規范》宣傳和培訓力度不夠的現狀，尤其是加強對行政事業單位“一把手”的宣傳，強調其在內部控制建設中的責任，從而真正開展內部控制制度建設。
二、增強內部控制意識，打造“一把手”工程
行政事業單位內部控制是一個全局參與的工作，只有高層領導充分認識到內部控制的重要性，才能監督建立起完善的內部控制體系。要通過企業文化、宣傳教育培養員工的內部控制意識，強化員工風險防范意識和風險處理能力，并采取一定的獎懲措施。應注意成立“一把手”為主的內部控制建設小組。“一把手”在行政事業單位內部控制建設中的作用不言而喻。應該認識到，內部控制建設同樣是“一把手”工程。內部控制“一把手”工程建設應付諸實際，真正落地，不能形式上重視，實質上不重視，否則，內部控制的建設就容易變成應付監管的形式。
三、健全內部控制制度，優化內部控制機構和人員配置
內部控制缺陷之一是內部控制的設計缺陷，而造成設計缺陷的主要原因就是內部控制制度的不健全、不合理。解決這一問題的主要途徑就是行政事業單位內部控制負責人要在學習《規范》的基礎上，參照其各項業務的規定，合理梳理、分析本單位各項業務的流程，結合本單位的實際情況完善內部控制規定，并合理運用內部控制方法，以達到互相制衡、互相監督的目的。此外，在內部控制機構方面，沒有設置相應機構的要依照規定設置機構；設置機構不完善的單位，要盡快完善相關機構。但是應注意以下兩點：一是在設置內部控制機構時，要注意保持內部控制機構的獨立性和權威性。內部控制實施機構、內部控制審計機構應該由單位領導直接分管，且兩個機構應屬不同的領導負責。二是在設立內部控制機構時，每一項業務在不同的環節應做到均有不同的部門參與，以達到全員參與、相互制衡的目的。
四、強化風險管理，改變風險應對戰略
風險管理是風險識別、評估和應對的過程，是內部控制過程的核心部分，風險管理的思想和措施直接影響著內部控制實施的效果。在強化風險管理的過程中應做到以下幾點：首先，要加強風險管理意識。特別是在未來的一段時間，全面風險管理的思想將持續影響全世界的各個領域。其次，要將風險管理的關口前移。傳統的風險管理都是在分析出風險之后才采取應對措施，這樣，單位的損失有可能已經發生，這樣的風險管理理念已不再適合未來的發展趨勢。在全面風險管理的時代，風險管理已經不僅僅是事后管理，而是事前預防。因此，單位人員的風險管理思想要與時俱進，變風險承受、降低為風險防控、規避、分擔，建立風險預警機制，通過對風險的前期管理盡可能規避風險。再次，單位要適時引進先進的風險評估技術和風險管理方法。其中，最重要的是風險預測和風險分析的模型與技術，這些模型和技術的應用能在一定程度上提高風險的預防能力。
五、完善行政審批運行機制，健全行政審批制度管理體制
運行機制是行政審批制度中的主體機制，審批程序和執行機構對運行機制作用的發揮有重要影響，因此，要完善行政審批運行機制，就必須優化審批程序，建設審批執行機構。首先，優化審批程序。一是明確申請程序。行政審批機關應該公開審批程序和基本條件，尊重申請人的知情權；認真回復申請人提出的相關問題并及時最終審批結果和處理措施；審批機關不能要求申請人提供與審批項目無關的信息，保護申請人的基本信息不被泄露。二是嚴格受理程序。限定行政審批機構受理審批項目的期限，并及時告知申請者是否受理，如果超過期限未做出決定和回復，行政審批機構要承擔責任。三是健全審查程序。行政審批機構應當嚴格按照審查程序和要求，對所提交的材料進行審查，并及時做出答復，在審查過程中要遵守相應的回避制度。四是規范審批程序。下放審批權限，減少審批層級，落實好責任分工，實現統一把關、統一審批，提高審批效率。其次，成立專門的行政審批執行機構，負責統一受理審批、協調各部門工作、統一發布信息、統一人員管理，充分發揮“大部門”審批服務的優勢。最后，深入推進網絡審批進程，運用現代信息技術和網絡技術，提高“一站式”審批服務網站建設，規范網絡信息發布、申請、審批流程，實現網絡審批的規范化和高效化。
六、建立“全程控”的內部控制體系框架，設立流程控制節點
行政事業單位應借鑒企業內部控制，對公共職能履行過程中的各項業務進行梳理，建立健全內部控制關鍵崗位責任制，制定適合本單位的組織結構圖、崗位說明書和管理權限等，明確單位業務流程，確保不相容崗位相互分離，實現崗位之間的制約和監督。可以借鑒深圳市交通運輸委員會內部控制體系建設案例，圍繞“以預算管理為主線、以資金管控為核心”的內部控制體系框架，立足于本單位的實際業務情況，針對預算管理、收支業務管理、資產管理、建設項目管理、政府采購管理、專項資金管理六大與資金管控密切相關的業務，形成系列內部控制手冊。并在梳理流程控制節點、崗位職責的基礎上，編制各項業務的“風險控制矩陣”及各個子流程的流程圖，明確各關鍵環節上的風險點及其管控要求，形成以資金管控為核心的全流程風險管控體系。
七、引入事前評審機制，增強預算編制的科學性與準確性
行政事業單位加強預算項目的內部事前評審工作，對預算項目進行科學論證和細致測算，不僅能為國家節約資金，更重要的是規范了項目管理，為行政事業單位科學決策提供可靠的技術依據，也促進了各單位提高項目預算過程管理的水平。行政事業單位部門預算應建立起科學、專業的評審環節，積極探索財政投資評審工作與部門預算管理工作的有機結合。部門預算編制要抓好一頭一尾，頭要做好項目的技術評審，確保項目預算的真實性、準確性；尾要做好監督檢查和績效考評工作。具體做法如下：一是制定并下達部門預算項目評審計劃，為全年部門預算項目評審工作有計劃地實施奠定基礎；二是針對部門預算項目進行前期摸底調查，在業務處室和主管部門的配合下，抽調專人深入項目單位，對重點評審項目進行詳細摸底調查；三是針對摸底過程中發現的問題，及時向各業務主管處室反映情況，提出對項目預算編制深度不夠、預算過粗以及實施內容不明確的項目不予評審的意見和加強項目前期論證、細化項目預算及前期必備資料管理的建議；四是就如何做好項目前期準備工作，合理編制項目預算，向項目單位逐一進行講解，并注重從項目技術管理角度引導項目單位規范預算編制程序和行為。
八、優化預算執行審批，明確職責設計
行政事業單位根據預算指標，在預算執行過程中應要求各內設機構和二級單位進行收入登記和確認，并按月報送收入情況表。按照年度收入計劃和進度，根據業務進展情況編制資金使用計劃，并依規定的程序向財政部門或上級主管部門申請撥付資金，做到以收定支，確保資金收支平衡。嚴格在批復的預算額度和范圍內開支，對預算實施過程和完成結果進行監督和檢查。同時，將預算審批事項進行分類涉及，在不同環節合理設置審批管控方式。具體而言，各個業務部門應按照內部分解批復的收支計劃嚴格執行預算，按內部規定履行相關支出審批手續；歸口部門對其統籌事項的預算收支執行情況負責，定期向財務部門報送項目進程相關報表。收入執行部門應努力按計劃完成任務，“三公”經費統籌部門應對“三公”預算嚴格實行總額控制；采購、工程和信息化統籌部門應合理安排、督促相關準備工作；財務部門按財政管理規定程序申請資金，確保資金及時到賬和及時撥付，并對本單位預算執行進度和計劃完成情況進行匯總分析，定期向財務部門報送預算執行統計報表；領導班子應定期召開本單位預算執行進度分析會，審閱預算執行情況分析報告，對預算執行過程中出現的異常情況加強管理，追查責任。
九、強化“三公經費”和專項資金控制
通過預算收支控制、歸口控制、審批控制、單據控制、程序控制和標準控制，優化行政事業單位收支業務控制流程。通過風險分析，在重大風險點設置審批崗位，明確審批權限和責任，特別是重點經費（“三公”經費）支出審批權限。“三公”經費實行重點管理，年初預算批復后，由財務部門下達經單位領導審批的“三公”經費總控制額度，單位在控制額度內每月或季度末向財務部門報送下季度“三公”經費用款計劃，由單位財務部門調度指標后在額度內執行。對于專項經費，應制定專項資金管理辦法，通過程序控制和票據管理，杜絕存在專項資金與公用經費互補使用的現象。
十、設置采購價格信息化監控平臺，加強政府采購評審
職能部門應根據單位的實際需要，制定年度購置計劃，杜絕隨意、臨時購置行為。建立健全單位采購機構的內部控制制度，要特別加強對采購前的評估和論證。要加強采購經費預算，壓縮采購批次，充分發揮集中采購的規模效應，降低采購成本。監督部門要介入招標采購的全過程，包括招標階段的監督，即招標文件的審核備案和招標公告的發布；開標過程的監督，主要是評標專家的抽取，應由監察部門來進行，必須保證抽取的隨機性和專家的保密性；事后監督，即商務談判和確定中標人后的合同履行階段的監督。具體而言，為解決行政事業單位政府采購業務中存在的問題，第一，優化政府采購機構與崗位設計，明確和重大風險點和主要控制環節，從程序上規范政府采購運作流程。第二，可以設置采購價格信息化監控平臺，專設人員通過對市場價格變動情況進行全面實時的跟蹤和對比分析，建立各個地區和網絡商城的價格采集信息系統，對采購價格進行審核和評價，并定期在網站上更新發布。第三，應加強政府采購的評審機制，加強專家評委庫的建設，實現精細化管理。第四，可以通過改進招投標方式，如建立隨機抽取招標代理機構和供應商制度，消除人為“指定”因素，從源頭上杜絕腐敗行為和違法亂紀行為的滋生。
十一、健全實物資產管理制度，防控對外投資風險
一方面，行政事業單位應明確實物資產管理部門，建立資產管理關鍵崗位責任制，實施實物資產不相容崗位分離。通過實物資產驗收環節和處置環節的風險控制和審批崗位設置，對基建賬長期掛賬不清理、資產處置變價收入自己留用、房屋租金收入單獨核算、截留應上繳的財政收入等現象應從程序上加以防范。另一方面，要強化對外投資的控制與管理。建立健全對外投資決策程序和管理制度，合理設置審批崗位，明確各相關崗位的職責權限，確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執行、對外投資處置的審批與執行等得以有效控制。
十二、健全基建工程招投標制度，實行合同管理和項目全程跟蹤審計制度
為了維護工程招投標工作的嚴肅性和公平性，工程招標管理機構要通過集體民主產生，制定工程招標文件也要群策群力。實行合同管理和項目全程跟蹤審計制度。行政事業單位首先要嚴格合同管理制度，中標企業要及時簽訂承包合同，在合同中明確關鍵性條款。其次是聘請項目審計單位對工程進行跟蹤審計，重點強化對工程計量支付和設計變更的管理。通過事前、事中、事后的全過程跟蹤審計，使單位建設項目投資達到預期目標，充分發揮審計監督的預警作用。
十三、健全內部會計控制體系，強化內部牽制
行政事業單位內部會計控制制度應涵蓋其所有經濟業務活動。針對具體管理中涉及的財、物等各個關鍵點，建立相互驗證、相互制約、相互監督的內部牽制制度，確保決策、執行、監督、反饋等各環節都能夠落實到位。內部會計控制體系主要抓好如下四方面的控制：一是會計憑證控制。單位要按照有關規定，對會計原始憑證和記賬憑證進行業務處理，主要包括對原始單據憑證的真實性和合法性的審核、復核，對記賬憑證的填寫、記賬、過賬、簽章等方面的控制，尤其是對“假發票”問題的鑒證和監控。二是會計賬簿控制。會計賬簿控制的環節與內容包括：賬簿的設置、啟用、登記、更正、對賬和結賬等。三是財務報告控制。財務報告控制的內容有：編制報告的依據、要求、報告的合法性和真實性等。四是機構及人員管理制度。主要包括財務機構管理辦法、崗位管理制度、財務人員管理辦法、會計委派制度、財務人員職業道德規范、財務人員考核辦法、科研成果獎勵辦法等方面。
十四、內外聯動，加強內部控制的審計與監督
行政事業單位內部控制的審計與監督主要包括內部控制的自我評價、內部審計監督和外部審計監督。行政事業單位由于不具備“三會一層”的管理組織和股權結構，單位“一把手”須對單位內部控制的建立健全和有效實施負責，同時充分發揮單位財務、內部審計、紀檢監察等部門在內部控制中的作用，根據外部監管要求和單位實際情況優化和調整組織架構，設置與設計內部控制職能部門或崗位，處理好組織架構中決策權、執行權和監督權的分配，形成三權分立互相制衡的有效機制，還要在業務環節對流程中的崗位職責進行分工，相互監督同時兼顧效率。同時，應重視內部審計在內部控制評價、維護方面的作用。
十五、運用信息技術，實現信息化落地
項目落實是內部控制體系建設的關鍵，特別是在政府行業推行新舉措或對原有制度進行強化，都涉及政府組織行為的變革，實施難度較高。可以采取信息化落地的方法，建立“全面預算管理信息系統”及其操作手冊，對于穩定的、有規律的控制措施通過信息化系統進行程序化和固化，從而切實落實各項管理制度。信息系統可以分為三部分：第一部分即核心部分，為預算執行過程控制平臺，涵蓋預算指標管理、預算分配發布、借款報銷、支付審核、出納受理等業務模塊以及采購管理、合同管理等控制模塊；第二部分為財務綜合服務和決策支持平臺，對業務部門和領導提供財務服務；第三部分為數據交換平臺。三部分相互銜接，形成有效的服務于單位內部控制活動的信息化系統。
作者：行政事業單位如何開展內部控制課題組
