一份權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告讓人期待。
近日，財政部部長樓繼偉向全國人大常委會報告今年以來預(yù)算執(zhí)行情況時稱，今年將試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告范圍擴(kuò)大到全國所有省份。在談及下一步財政工作安排時，樓繼偉表示，將把“推進(jìn)政府會計改革，加快建立政府財務(wù)報告制度”作為重點(diǎn)工作。
如何從編制政府財務(wù)報告做起，最終建立政府財務(wù)報告制度，這一切引人關(guān)注。
具有劃時代的意義
“試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告具有劃時代的意義。”山東大學(xué)管理學(xué)院副教授路軍偉表示，這 一做法實際上是中國歷史上的第一次，也是在進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)。
從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度來看政府與市場的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)接受市場的約束，政府從市場獲取資源，就應(yīng)當(dāng)向市場中的納稅人披露信息，反映受托責(zé)任履行情況，這種價值觀、受托責(zé)任觀是普世性的。
在上世紀(jì)90年代初，我國明確建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場對資源配置應(yīng)該起到主導(dǎo)作用，路軍偉認(rèn)為，這就需要正確處理政府與市場之間的關(guān)系，披露政府綜合財務(wù)信息，接受市場的監(jiān)督。
同時，試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告同時具有重大的現(xiàn)實意義。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，過去幾年，我國實施積極的財政政策和寬松的貨幣政策，但政府對財務(wù)管理方面重視不夠，導(dǎo)致未來會增加發(fā)生財務(wù)風(fēng)險的可能。而試 編政府綜合財務(wù)報告后，生成的信息可為決策者所用，這在一定程度具有規(guī)避風(fēng)險的意義。
而且，持續(xù)時間較長的歐債危機(jī)已經(jīng)警醒各國要進(jìn)一步提升債務(wù)管理水平。而我國現(xiàn)行采用的收付實現(xiàn)制核算范圍較窄，間接的隱性的債務(wù)沒有納入核算范圍。但是，從現(xiàn)實角度來看，政府需要擔(dān)負(fù)兜底責(zé)任。如果編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告，這將會為一級政府提供更全面、更有用的信息。
中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授王金秀告訴記者，我國現(xiàn)行的是預(yù)算會計報告模式，總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計各自都有一套會計報表，但各套報表自成體系，無法直接合并生成合并資產(chǎn)負(fù)債表、資金營運(yùn)表和現(xiàn)金流量表，也無法形成反映政府整體情況的政府綜合財 務(wù)報告。這也是我國要編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告的原因。
當(dāng)然，現(xiàn)有預(yù)算會計報表范圍狹窄、信息分散不全，政府預(yù)算決算報告相互脫節(jié)，這都需要編制合并的政府整體綜合財務(wù)報告，全面、完整、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地反映政府整體的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出以及赤字（或盈余）、融資和現(xiàn)金持有等方面的信息。
建立報告制度的進(jìn)程
“目前推進(jìn)試編政府綜合財務(wù)報告方面的速度已經(jīng)算是很快了。”路軍偉說。
記者了解到，2010年年初，財政部就首次提出試編部分事項權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)報告，當(dāng)時，這還停留在建立健全政府財政統(tǒng)計報告制度、研究建立全口徑的年度政府收支統(tǒng)計制度層面。時隔3 年，如今已經(jīng)提出將試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告范圍擴(kuò)大到全國所有省份。
我國目前的試編工作是在尚未建立健全政府財務(wù)會計制度的情況下，通過匯總和轉(zhuǎn)換預(yù)算會計數(shù)據(jù)來形成政府整體層面的相關(guān)財務(wù)信息。
這實際上是一個從研究制定試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的辦法到逐漸實施推進(jìn)的極具難度的、復(fù)雜的過程。
政府綜合財務(wù)報告與有特殊目的和作用的財務(wù)報告不同，不專指某一個部門，同時，在內(nèi)容上，政府財政預(yù)算公開以前更強(qiáng)調(diào)收支情況，現(xiàn)在則要包括政府部門的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)等財務(wù)狀況，除了報表外，還需要體現(xiàn)非財務(wù)信息，甚至包括人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等宏觀信息。
王金秀認(rèn)為，試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告能夠補(bǔ)充過去收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)上大量缺失的財務(wù)信息。而且，試編政府綜合財務(wù)報告的合并范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了傳統(tǒng)的財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三大主系統(tǒng)的范圍，極大地拓展了政府財務(wù)信息編報主體的范圍，使得政府的財務(wù)信息更加全面、也更加充分。
但是，試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告與建立政府財務(wù)報告制度并非一回事。
路軍偉認(rèn)為，前者可能更強(qiáng)調(diào)技術(shù)層面，是試驗性的，而后者還需要囊括一套公開政府財務(wù)報告的方法或者規(guī)定，確定編制政府財務(wù)報告的目標(biāo)、內(nèi)容，甚至相關(guān)的審計鑒證制度等。
顯然，從試編政府財務(wù)報告到政府財務(wù)報告制度的建立，還有一定的距離。不過，路軍偉認(rèn)為，至少要能夠把政府財務(wù)報告試編出來，這已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。“建立政府財務(wù)報告制度的一個必不可少的環(huán)節(jié)就是編制政府財務(wù)報告，而且，這是內(nèi)核，否則一切都是空談。”
完善和公開
確認(rèn)無疑的是，要建立政府財務(wù)報告制度，一是要不斷完善政府財務(wù)報告的編制，二是強(qiáng)調(diào)公開。
今后編制政府財務(wù)報告將更多地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，而權(quán)責(zé)發(fā)生制的一大特性就是涉及主觀判斷。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政府部門如 果采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，就需要考慮財務(wù)報告的合并范圍，包括政府收入的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、政府負(fù)債的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)等。如交警開出罰單，到底是以開票時點(diǎn)的應(yīng)收款確認(rèn)為收入呢，還是以最后實際收到罰款后確認(rèn)為收入。另外，政府全資控股的投融資平臺客觀上是獨(dú)立法人，但是，其負(fù)債要不要納入政府綜合財務(wù)報告的范圍呢？這些都是需要考慮和界定清楚的內(nèi)容。
我國試編的政府綜合財務(wù)報告主要內(nèi)容有政府財務(wù)報表、政府財務(wù)報表附注、政府財政經(jīng)濟(jì)狀況和政府財政財務(wù)管理情況構(gòu)成。王金秀在報表方面提出一些建議，她認(rèn)為，在政府財務(wù)報表編制初期，我國可以從資產(chǎn)負(fù)債表先行突破，編 制收支表，并應(yīng)盡快增加預(yù)算對照表。
王金秀同時認(rèn)為，今后，我國應(yīng)該盡快優(yōu)化會計核算制度，對試編的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告進(jìn)一步加以完善，將前期試編調(diào)適數(shù)與會計日常核算的匯總合并數(shù)相互協(xié)調(diào)。政府綜合財務(wù)報告的編制應(yīng)該盡可能以會計核算及其會計報表為主要依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上編制規(guī)范的政府整體綜合財務(wù)報告，提高財務(wù)報告的可靠性。
就推動政府財務(wù)報告制度的建立而言，路軍偉認(rèn)為，公開很重要。應(yīng)鼓勵做得比較好的省市率先公開政府財務(wù)報告，然后將公開工作層層推進(jìn)，逐漸實現(xiàn)強(qiáng)制公開，并引入審計和鑒證制度，提升信息質(zhì)量。
