摘 要：
關(guān)鍵詞：
要求，地方政府預(yù)算管理中出現(xiàn)了一些新情況、新問題，例如隨意擴大支出范圍、擠占挪用和轉(zhuǎn)移財政資金、多報多領(lǐng)財政資金、違規(guī)收費、弄虛作假虛增財政收入等，造成了公共資源的嚴重浪費和濫用，影響了預(yù)算的嚴肅性。建立完善的預(yù)算監(jiān)督機制，保證財政決策符合廣大公眾意愿，是實現(xiàn)預(yù)算資源合理高效配置的重要保障，加強預(yù)算監(jiān)督已成為一個迫切需要解決的重大現(xiàn)實問題。
制約財政預(yù)算監(jiān)督的因素和問題
預(yù)算編制不科學(xué)，制約預(yù)算監(jiān)督。一是地方政府預(yù)算缺乏完整性。政府預(yù)算應(yīng)該涵蓋政府經(jīng)濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但目前由于各種原因，各級預(yù)算收支沒有包括全部政府資金，一些重大財政預(yù)算項目尚未列入預(yù)算，如政府債務(wù)收支、部分預(yù)算外資金、上級財政補助和專項轉(zhuǎn)移支付資金等。對于游離于預(yù)算之外的政府收支，預(yù)算監(jiān)督鞭長莫及，無法監(jiān)管。大量事實已經(jīng)證明，失去監(jiān)督的預(yù)算外資金，往往是滋生貪污和腐敗的溫床。二是預(yù)算編制不細化。預(yù)算中的大塊支出占比較高，沒有詳細反映具體項目、款項、數(shù)額。預(yù)算編制的籠統(tǒng)化導(dǎo)致了人大審查和審批程序的簡單化、審批內(nèi)容的形式化，以及影響了后續(xù)各方面對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。
預(yù)算編制與執(zhí)行不透明，阻礙預(yù)算監(jiān)督。政府預(yù)算的公共性要求政府預(yù)算編制及其執(zhí)行情況必須是公開、透明的，不僅履行監(jiān)督職責(zé)的人大、政府部門能夠看得懂、看得清、看得透，還要能夠讓民眾了解和監(jiān)督政府財政收支情況。但是，目前預(yù)算編制與執(zhí)行情況尚未全面、詳細公開。地方提交人大審議的預(yù)算、決算材料基本上都只列出按功能編制、以預(yù)算科目羅列的財政收支數(shù)字和簡要附注，人大代表對各個具體的財政收支計劃及其執(zhí)行情況，根本無法進行透徹的審議和監(jiān)督。同時，向社會公布的政府財政預(yù)算、決算報告，也基本上屬于簡略版，常常是“外行看不懂，內(nèi)行看不清”，從而降低了公眾對政府預(yù)算的了解和參與程度，阻礙預(yù)算監(jiān)督。
政策法規(guī)不一致，影響預(yù)算監(jiān)督。我國《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出，不列赤字，收支平衡的原則編制。”但目前《義務(wù)教育法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律都對財政投入作出了明確的具有約束力的硬性規(guī)定。如規(guī)定財政每年用于教育、農(nóng)業(yè)的總投入增長幅度應(yīng)當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度；對于科技、衛(wèi)生、社保等方面的支出，政策法規(guī)也都有非常明確具體的比例規(guī)定。另外，中央專項轉(zhuǎn)移支付過程中要求地方財政資金予以配套的制度，在實踐中普遍呈現(xiàn)地方財政收支矛盾突出，落實配套資金困難等問題，造成預(yù)算監(jiān)督無所適從。這種法規(guī)、政策之間的沖突，使地方政府預(yù)算處于兩難境地，影響了預(yù)算監(jiān)督，使預(yù)算監(jiān)督流于形式。
監(jiān)督基礎(chǔ)不完備，影響預(yù)算監(jiān)督。在現(xiàn)行體制下，我國的預(yù)算監(jiān)督體系由人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督等組成，但就目前現(xiàn)狀來看并未發(fā)揮各方應(yīng)有的監(jiān)督職能。人大對預(yù)算的監(jiān)督多是程序上的，缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督，存在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督表面化、決算報告審議走過場等現(xiàn)象；審計部門隸屬同級政府，受現(xiàn)行行政管理體制的影響，地方同級財政預(yù)算執(zhí)行情況審計中有些問題難以得到充分地反映和揭露。社會公眾、中介機構(gòu)以及社會輿論共同組成的從外部對政府預(yù)算的監(jiān)督具有很強的主動性、靈活性、成本低、效率高等優(yōu)勢，但是由于預(yù)算編制及其執(zhí)行的透明度不夠，很大程度上制約了社會監(jiān)督。
完善財政預(yù)算監(jiān)督的措施和對策
科學(xué)編制預(yù)算，夯實預(yù)算監(jiān)督基礎(chǔ)。一是人大在預(yù)算編制初期，就應(yīng)提前介入，弄清預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、依據(jù)和預(yù)算編制所列款項的來龍去脈，并將所有財政性資金，無論是上級轉(zhuǎn)移支付和專項補助，還是各部門行政事業(yè)性收費、政府性基金收入、國有資產(chǎn)收益以及資源出讓收入納入預(yù)算，保證預(yù)算的完整性。對暫時不能納入預(yù)算的也要編制收支計劃，報人大批準后按計劃支出。二是深化部門預(yù)算，財政預(yù)算不僅要列示收支總量，更應(yīng)詳細列示具體項目，將所有的預(yù)算指標都核定到具體項目，預(yù)算資金到項目、到部門，防止逃避預(yù)算監(jiān)督的隱蔽性資金的存在，為科學(xué)地編制預(yù)算、強化預(yù)算控制和監(jiān)督機制創(chuàng)造條件。
促進預(yù)算公開，增強預(yù)算透明度。增強預(yù)算的公開性和透明度，是實施有效監(jiān)督的基礎(chǔ)。隨著人大代表參政議政能力的提高和人民群眾民主法制意識的增強，要求提高預(yù)算透明度、擴大預(yù)算公開性的呼聲越來越高。因此，要積極創(chuàng)造條件，逐步做到預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、管理以及決算等都向社會公開，如編制預(yù)算時，廣泛聽取社會各方面的意見；預(yù)算草案提交人大審查批準時，允許公眾旁聽，邀請專家、學(xué)者參與審查。每年的預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果通過新聞媒體向社會公開，由公眾進行評議。只有做到公開透明，才能使人民群眾能夠了解預(yù)算、參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算，才能保證人大、審計等部門正確、全面履行監(jiān)督權(quán)，維護預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性。
完善政策法規(guī)，防止政出多門。《預(yù)算法》與其他部門政策法規(guī)對預(yù)算支出安排規(guī)定相抵觸的情況，實際上反映了當前有限的預(yù)算盤子與各部門資金需求之間的沖突，沖突的結(jié)果是各部門制定政策法規(guī)對預(yù)算資金強行切割，因此，有必要對相關(guān)政策法規(guī)的有關(guān)條文進行修改。應(yīng)當明確的是，預(yù)算收支的有關(guān)法律依據(jù)只能來自憲法和預(yù)算法，其他政策法規(guī)不宜作出硬性規(guī)定。同時，要理順財稅管理體制，健全地方政府職能。遵照“一級政府、一級財政、一級預(yù)算”的原則，制定符合實際的財政管理制度及財力分配比例，防止上級政府對下級政府在預(yù)算方面施加影響，保證預(yù)算監(jiān)督不受上級干擾。
健全預(yù)算監(jiān)督體制，發(fā)揮監(jiān)督主體職責(zé)。預(yù)算監(jiān)督包括人大、審計、財政、預(yù)算單位、社會公眾、輿論媒體等各個方面的監(jiān)督，健全預(yù)算監(jiān)督體制，改善預(yù)算監(jiān)督環(huán)境，充分發(fā)揮監(jiān)督主體職責(zé)是實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督目標的重要保證。一要強化人大監(jiān)督。加強人大預(yù)算工作委員會的專業(yè)人員和監(jiān)督力量，嚴肅預(yù)算審批制度，特別是通過開展專題審議，組織具有一定財經(jīng)知識的專家代表對預(yù)算進行專題審議，深化預(yù)算監(jiān)督。二要強化審計監(jiān)督。拓寬審計監(jiān)督范圍，全面實施預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效監(jiān)督，建立健全審計發(fā)現(xiàn)問題整改制度、問責(zé)制度，使審計效果得到最大限度的發(fā)揮，提高審計監(jiān)督的實效。三要加強社會監(jiān)督。充分發(fā)揮社會監(jiān)督的動態(tài)性與全程性。公眾對不合理的資金安排和支出向政府提出質(zhì)疑，可以提高財政資金的使用效率，降低預(yù)算執(zhí)行的隨意性,提高政府責(zé)任，實現(xiàn)對政府預(yù)算的績效監(jiān)督。
