安徽省地方稅務局課題組
內容摘要：在審計財務收支真實性、合法性的基礎上，將地稅部門組織稅費收入、稅收政策執(zhí)行、稅收征管質量、稅收執(zhí)法檢查等經濟活動效益性目標統(tǒng)籌列為經濟效益審計內容進行綜合審查和評價，積極探索富有地稅特色的效益審計之路，促進增收節(jié)支，促進降低稅收成本，加強財務管理，進一步健全和完善內部管理制度，推動地稅事業(yè)實現(xiàn)新的跨越式發(fā)展。
關鍵詞：地稅 效益審計 內容指標 探討
國家審計署審計長李金華在中國內部審計協(xié)會五屆二次理事會上指出：內部審計要以效益審計和管理審計為主，從效益審計出發(fā)，最后落實到管理審計。這一重要論斷為內部審計事業(yè)的發(fā)展指明了方向。隨著內部審計重心的轉移，深化內部審計實施經濟效益審計擺上了各級內審部門的重要議程。地稅部門作為行政管理單位，不同于一般意義上的企業(yè)經濟效益審計。因此，開展地稅系統(tǒng)經濟效益審計是一個嶄新的課題，需要我們在實踐中反復探索，不斷總結，努力走出一條具有地稅特色、符合地稅特點的經濟效益審計路子。
一、地稅系統(tǒng)經濟效益審計的主要內容
在審計財務收支真實性、合法性的基礎上，將地稅部門經濟活動效益性目標統(tǒng)籌列為經濟效益審計內容進行綜合審查和評價，推動地稅部門樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀。
（一）執(zhí)行財稅政策、遵守財經紀律情況。地稅部門的效益性必須符合國家的大政方針，必須遵守國家的法律法規(guī)，必須與系統(tǒng)規(guī)章制度相吻合。只有在此前提下，其效益性才是合法的、合規(guī)的。因此，判定地稅部門經濟效益性，必須以此為標準。具體到某個部門或單位，表現(xiàn)為該部門或單位的一切經濟活動，包括各項稅收政策的貫徹執(zhí)行，各項資金和財物的分配、管理及使用，重大工程和項目的決策、組織、實施和運作，以及所有涉及到與經濟活動有關的經濟行為，是否在遵守上述原則和前提的條件下體現(xiàn)了效益，并取得了良好的效果；有無重大違法違紀事項以及由此造成的經濟損失；經濟工作目標完成情況，對影響經濟指標完成情況的主客觀因素進行綜合評價。
（二）規(guī)范行政管理，提高工作效率情況。一是將管理和決策納入效益審計范疇。管理和決策是各級地稅部門及領導者的重要職能和職責。衡量一個領導者的能力標準也正在由是否具有“科學決策”能力取代“敢于決策”能力，人為“集權化”管理、“家長式”管理和“全能型領導式”管理正在為規(guī)范化的“法治”管理、“科學”管理和“人性化”管理所取代。加強重大項目決策和全程管理審計，促使各級地稅部門在充分論證、廣納民智基礎上，實現(xiàn)科學的、符合國家政策和長遠發(fā)展目標的決策，杜絕“短期行為”、“形象工程”和“無效益工程”，以及因管理不善等造成的重大經濟損失和國有資產流失。二是將人力資源管理和工作效率管理納入效益審計范疇。從經濟性、效率性和效果性三個方面審查各級地稅部門是否堅持“以人為本”理念，深化人事制度改革，建立一支高素質的專業(yè)化的地稅隊伍；是否通過信息化建設，實現(xiàn)管理手段的現(xiàn)代化，多層面審查各級地稅部門在人力資源配置使用、發(fā)揮效能和提高辦事效率等方面的工作實效。三是將管理政策和管理責任納入效益審計范疇。管理政策的審計，將產生兩個方面的效能：一是可以促進和監(jiān)督各項管理政策在各地的貫徹和落實，保證政令暢通；二是可以通過審計過程對政策執(zhí)行中具體效益的比較、分析和評估，對政策運行中的體制、機制方面的問題提出科學、合理、有力的分析和建議，供決策部門參考。對管理責任的審計，則會進一步加強責、權、利的有機結合，強化管理部門的效益責任和管理成本意識，從根本上促進管理部門總體管理水平和領導個體素質能力的不斷提高。從制度上規(guī)避了“不求有功，但求無過”的“無為行政”，制造表面政績工程的“表象行政”和不惜消耗大量人力、物力、財力資源進行的“短期低效行政”，使地稅事業(yè)不斷朝著科學、高效、可持續(xù)的方向發(fā)展。四是將資金管理和質量管理納入效益審計范疇，提高資金使用效益和工作運行質量。資金管理和質量管理是管理工作的核心內容，也是衡量工作成效的基本標準。作出一項決策，上馬一個工程，實施一個項目，僅審查其決策程序的規(guī)范性、資金使用的合理性是遠遠不夠的。效益審計從項目投資概預算，到具體支出各環(huán)節(jié)；從項目預期建設總目標，到具體實施各階段；從項目論證效益預測，到實際完成取得成效所進行的資金、質量和效益全方位審核評價，將有效督促各級地稅部門，在項目立項決策時，必須科學充分地考查論證項目經濟效益；在項目實施中，必須認真審查資金使用成本和產出效益；有無因管理不善造成損失浪費和工程質量不合格等問題。從而規(guī)范各級地稅部門逐步把決策成本和管理效益納入各項考核評價標準依據(jù)之中，避免因決策失誤、損失浪費給單位財產造成損失。
（三）推進依法治稅，提高征管質量情況。地稅部門作為依法組織地方財政收入的征收機關，講求經濟效益是具體的，不是抽象的，它體現(xiàn)在依法治稅方面就是要確保國家稅收不會流失，著力提高征管質量。在稅收執(zhí)法方面，隨機抽審案件卷宗，主要看文書使用是否規(guī)范、引用條文是否正確、程序是否到位、事實是否清楚、定性是否準確、處罰是否恰當；隨機抽查減免緩稅企業(yè)，有無違反國家規(guī)定超越權限，擅自減稅、免稅、緩稅或向企業(yè)亂收費的行為。在征管質量方面，到戶實地檢查和調取電腦資料，按照征管質量考核指標計算，與征管質量考核報表指標數(shù)字進行比對。在稅收政策執(zhí)行方面，主要是優(yōu)惠政策的兌現(xiàn)，減免緩稅、財產核銷、虧損彌補的審批，個體稅收的評定，新出臺政策的落實是否到位。
（四）降低稅收成本，優(yōu)化支出結構情況。地稅部門預算包括年度收入與支出的預算。如何能使預算編制的內容不僅能全面反映本部門的年度經費需求，而且能全面反映本部門的全部收入狀況，這就需要一個科學合理的預算編制方法，并且需要一個保證該方法順利實施到位并能產生預期效果的督查機制。通過各年度財務收支結果的對比分析性審計，并綜合考慮征管范圍、業(yè)務量和工作職能等因素，為核定人員經費、正常公用經費和確定定額標準提供真實、可靠的依據(jù)，使預算編制更為科學、合理，杜絕在預算編制方面的不真實性。通過對公用經費支出中辦公費、交通費、會議費、招待費等支出項目進行論證及可行性分析性審計，確定項目支出的必要性，測定支出概算的合理性，考核項目支出的效益性。
（五）加強廉政建設，促進廉潔自律情況。領導干部的德能勤績從經濟效益審計的角度可概括為三個方面，一是廉政、二是勤政、三是善政。廉政體現(xiàn)了經濟性，勤政反映了效率性，善政則表現(xiàn)為效果性。只有通過對這三方面的監(jiān)督和考核，并達到了有機的統(tǒng)一，經濟效益審計的目標才能得到實現(xiàn)。在廉政建設方面，重點審查被審單位是否存在用公款購買商業(yè)保險、國家工作人員借用公款、用公款購買通信工具、報銷通訊費用、用公款進行高消費娛樂、用公款游山玩水等違反廉潔自律規(guī)定的問題。在勤政建設方面，是否樹立了科學的發(fā)展觀和正確的政績觀；是否堅持一切從實際出發(fā)，一切從群眾利益出發(fā)，一切按科學規(guī)律辦事，一切按勤儉節(jié)約辦事。在善政方面，是否存在搞不切實際的高指標，是否存在搞勞民傷財?shù)摹罢児こ獭薄ⅰ靶蜗蠊こ獭焙汀拔纳綍！钡男问街髁x，使各級地稅部門和地稅人員自覺把手中的權力看成是責任和義務，把更多的時間和精力用在解決實際問題上，把更多的財力和物力用在地稅事業(yè)發(fā)展上。
二、地稅系統(tǒng)經濟效益審計的指標體系
經濟效益審計指標體系確定的是否合理直接關系到審計結果的科學、準確、合理、公正，直接反映在審計結論和審計成果的質量上，所以經濟效益審計依據(jù)必須充分、站位必須高遠、權重順序必須清晰、對比程度必須準確。除了依據(jù)國家法律法規(guī)外，還要建立符合地稅部門特點的指標體系。與此同時，充分考慮客觀因素對指標體系的影響，力爭做到客觀、全面、可靠、權威，使依此為衡量標準所形成的審計結論，除可準確揭露問題外，還可合理分析問題的成因及科學解決問題的辦法，切實達到促進效益提高的目的。
（一）主要經濟目標完成情況
審計內容：各年度地方稅、各項基金（費）收入任務完成情況，分析評價組織收入的措施及能力。
審計指標：
1、地方稅收入計劃完成率。年度地方稅收入計劃完成率＝地方稅實績/計劃數(shù)×100%。其中，完成系統(tǒng)計劃百分比；完成政府計劃百分比。
2、基金費收入計劃完成率。年度基金費收入計劃完成率＝各項基金費實際完成數(shù)/下達的計劃數(shù)×100%。
3、地方稅（基金費）收入增減率。年度地方稅（基金費）收入增減率＝年度地方稅（基金費）收入實際/上年地方稅（基金費）收入實際×100%。
4、地方稅（基金費）收入平均增減率。地方稅（基金費）收入平均增減率＝（期末年收入實績-期初收入實績）/期初收入實績×100%。其中：地方稅收入平均增減率；基金費收入平均增減率。
（二）稅收征管質量情況
審計內容：征管和稽查等量化考核指標達到的水平，分析評價稅收征管和稽查工作質量情況；稅收執(zhí)法文書使用、執(zhí)法程序和行政處罰等，分析評價稅收執(zhí)法情況。
審計指標：
1、稅（費）成本率。稅（費）成本率＝本期經費支出總額/（本期地方稅收入+本期基金費收入）×100%。其中，稅收成本率＝（本期經費支出總額-本期基金費手續(xù)費支出總額）/本期地方稅收收入×100%。此項指標應同時進行橫向和縱向的對比，如增長比例過高，應分析異常原因，找出管理上存在的問題。
2、稅務登記率。稅務登記率＝（抽查戶數(shù)中實際辦理稅務登記戶數(shù)/抽查戶數(shù)中按規(guī)定應辦理稅務登記戶數(shù)）×100%。
3、征期申報率。征期申報率＝[征期實際申報戶數(shù)/（登記的應申報戶數(shù)-非正常戶）×100%。其中，登記的應申報戶數(shù)＝實際辦理稅務登記戶數(shù)-（注銷稅務登記戶數(shù)+批準延期申報戶數(shù)+批準停業(yè)戶數(shù)+破產清算戶數(shù)+審定的不達起征點戶數(shù)）。
4、征期入庫率。征期入庫率＝[征期實際繳納入庫的稅款/（征期申報應當繳納的稅款+批準延期申報核定預繳的稅款+緩繳到期應入庫稅款）] ×100%。
5、欠稅增減率。欠稅增減率＝[（期末陳欠-期初陳欠）/期初陳欠] ×100%。
6、滯納金加收率。滯納金加收率＝（逾期未繳納稅款已加收滯納金的戶數(shù)/逾期未繳稅款應加收滯納金的戶數(shù)）×100%。
7、逾期申報處罰率。逾期申報處罰率＝（征期內對逾期申報、不申報、申報不實的實際處罰戶數(shù)/應處罰戶數(shù)）×100%。
8、稽查處罰率。稽查處罰率＝（征期稽查罰款數(shù)額/征期查補稅款數(shù)額）×100%。
9、稽查查補入庫率。稽查查補入庫率＝（征期入庫的稅款、滯納金和罰款數(shù)額/征期查補應入庫的稅款、滯納金和罰款數(shù)額）×100%。
（三）財政、財務收支預算（計劃）執(zhí)行及資產管理與使用情況
審計內容：財政財務收支預算（計劃）執(zhí)行，預算外資金收入、支出和管理，專項資金（基金）和資產管理與使用，負債和重大投資決策，內控制度建立及其執(zhí)行等，分析評價財政財務收支的真實性、合法性和效益性,管理能力，以及對單位后續(xù)發(fā)展產生的影響。
審計指標：
1、預算執(zhí)行率。預算執(zhí)行率＝當年支出預算實際完成數(shù)／年度支出預算數(shù)×100％。其中，應繳預算款上繳率＝當年實際上繳預算款/應繳預算款×100％。
2、爭取政府經費率。爭取政府經費率＝爭取地方政府經費總額/經費總額×100%
3、經費自給率＝(征管業(yè)務費+基金手續(xù)費+政府獎勵+其他收入)／(人員支出+公用支出+對個人和家庭的補助支出+基建支出)×100％
以上兩項指標主要衡量被審單位爭取地方政府支持力度、擴大經費收入規(guī)模、組織其他收入的能力情況和滿足本單位各項支出的程度，是綜合反映財務收入狀況的重要指標之一。同時也衡量應從地方政府取得的各項稅務經費是否已全部到位，有無缺口或超范圍取得的違規(guī)資金。
4、人均收入。人均收入＝人員年收入總額/全年平均人數(shù)。用來衡量稅務干部職工的年平均收入水平。
5、支出增長率。支出增長率＝（本期支出總額/上期支出總額-1）×100%。衡量被審單位支出增長情況。
6、人均支出。人均支出＝本期支出總額/本期工資目平均人數(shù)。衡量被審單位單位人均消耗經費的水平。其中，人員經費率＝人員經費/經費支出×100%。衡量被審單位經費支出中人均支出水平。
7、人員支出比重。人員支出比重＝干部職工本期收入總額（含工資、獎金、福利費、社保費等）/本期支出總額×100%。
8、專項支出比重。專項支出比重＝本期專項支出數(shù)/本期支出總額×100%。以上兩項指標衡量被審單位支出結構。
9、固定資產購建支出比重。固定資產購建支出比重＝本期固定資產購建支出總額/本期支出總額×100%。衡量被審單位任固定資產的投資水平及支出結構。
10、單位車輛平均耗費水平。單位車輛平均耗費水平＝車輛本期耗費總額/車輛總數(shù)。衡量被審單位一定時期每輛車的平均費用支出（含汽油費、修理費等）。
11、招待費、會議費、辦公費費支出率。三項費用率＝招待費或會議費或辦公費/本期總支出×100%。衡量被審單位三項費用的支出水平。
12、總資產增減率。總資產增減率＝(離任時資產總額—任職初資產總額)／任職初資產總額×100％。衡量被審單位總資產保值增值情況。
13、固定資產增長率。固定資產增長率＝(離任時固定資產總額—任職初固定資產總額)／任職初期資產總額×100％。衡量被審單位固定資產總規(guī)模的增長情況。考慮到單位基本建設投資的不平衡，單位無償調入、基本建設交付使用、上級投入等增加的資產應予說明。
14、國有資產完好率。國有資產完好率＝離任時完好國有資產總額/任職初國有資產總額×100％。衡量被審單位資產安全、有效使用情況。
15、負債增減率。負債增減率＝（期末負債總額-期初負債總額）/期初負債總額×100％。其中，資產負債率＝期末負債總額/期初負債總額×100％。衡量被審單位資產與負債比例是否合理、家底及資產安全保障程度。
16、帳務處理差錯率。帳務處理差錯率＝帳務處理差錯總額/審計資金總額×100％。
（四）遵守國家財經法規(guī)和廉政規(guī)定情況
審計內容：國家財經法規(guī)制度執(zhí)行，內部各項制度規(guī)定的合法合規(guī)性，重大違規(guī)違紀事項及造成的經濟損失，個人遵守財經法紀和廉潔自律規(guī)定，分析評價遵守國家財經法規(guī)和廉政規(guī)定情況。
審計指標：
違規(guī)金額比率。違規(guī)金額比率＝違規(guī)行為金額/審計資金總額×100％。
該指標是指查出的任期內各項違紀違規(guī)金額占該項目審定金額的比率，評價被審對象在任期內遵守財經法規(guī)紀律情況。
三、地稅系統(tǒng)經濟效益審計指標分析
審計人員在計算出真實、準確的審計指標之后，要通過對經濟指標的分析對比，客觀評價經濟效益。分析對比的方法有：
l、實際指標與預算指標、計劃指標相比較，可以認定經濟工作目標完成情況，以此衡量被審單位的政績或業(yè)績的大小。
2、本期實際指標與上期(或歷史最高水平)實際指標相比較，可以了解被審單位工作努力程度，了解被審單位的發(fā)展趨勢，衡量被審單位的管理能力和水平。
3、實際指標與本地區(qū)同行業(yè)一般水平或先進水平指標相比較，可以更全面、更具體、更直接地評價被審單位的工作業(yè)績，更便于認定其經濟效益。
在具體的審計工作中，可根據(jù)實際情況對上述指標正確選用和分析對比，同時要注意指標的可比性，使指標的計算口徑、計算基礎、時間、單位保持一致。使用的數(shù)據(jù)必須是按照有關規(guī)定進行審計核實后的數(shù)據(jù)。如果選擇有關單位提供的數(shù)據(jù)，應標明所使用數(shù)據(jù)的來源，以達到客觀公正評價被審單位經濟效益和工作業(yè)績的目的。
四、做好地稅系統(tǒng)經濟效益審計的對策建議
（一）加強宣傳，提高認識。大力宣傳實施經濟效益審計的內容和意義，提高對經濟效益審計重要性、必要性的認識。一是通過教育和宣傳，使全系統(tǒng)了解實施效益審計的最終目的是促進行政管理、提高工作效益。在查處支出違規(guī)、決策失誤和國有資產流失等違規(guī)違紀案件以及資金管理不善、使用效益不高等現(xiàn)象的同時，更主要的應是通過實施效益審計，教育干部、引導干部和鞭策干部如何“與時俱進”，以“效能革命地稅先行”的精神狀態(tài)，改進工作、明辨是非，切實提高服務水平和管理工作效益。二是通過教育和宣傳，吸引廣大干部職工積極投身于效益審計中來，使他們真正關心單位，關心決策，關心效益。三是通過教育和宣傳，使系統(tǒng)上下內審工作人員進一步明確將來在進行效益審計中所要承擔的職責，以及良好地完成和履行這些職責所應具備的專業(yè)知識和自身素質，為進一步加強和實施效益審計奠定堅實的、高素質的人才基礎。
（二）轉變觀念，大膽探索。長期以來，對地稅部門的內部審計是以資產負債的真實性和合法性為主，以發(fā)現(xiàn)和揭露違規(guī)違紀線索為重點展開審計，大多數(shù)審計人員習慣于從財務收支資料中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題，缺乏從經濟效益角度發(fā)現(xiàn)、分析問題的意識，沒有從效益角度全面分析原因，提出審計建議。因此，從事地稅系統(tǒng)內部審計的人員必須提高對效益審計的認識，轉變觀念，創(chuàng)新思路，大膽探索。以科學發(fā)展觀為指導，探索具有地稅特色的經濟效益審計路子，開拓進取，圍繞中心，服務大局，努力探索效益審計的方式方法，為促進地稅部門完善管理，強化內控制度，防范經濟風險，提高經濟效益提供審計支持。
（三）明確目標，有的放矢。經濟效益審計是從效果、效率和效益出發(fā)，就管理體制和機制提出改進建議，達到服務大局、完善制度的目的。對地稅部門的經濟效益審計，其目標就是要促進加強管理，規(guī)范管理，防范風險，提高管理效益和效果。具體來講，就是以促進改善管理、修改完善相關管理制度為出發(fā)點，通過對地稅系統(tǒng)各級的微觀審計，揭露影響其經濟效益、效果和效率的體制性、機制性和管理性問題，并在綜合分析后，提出可行的審計建議。對地稅系統(tǒng)經濟效益審計要緊緊圍繞這一目標展開，根據(jù)具體情況，由表及里，由淺入深，有的放矢。
（四）有效利用，促進轉化。加強對經濟效益審計成果的運用。審計成果利用率的高低，直接關系到經濟效益審計能否進一步深化和實施。只有堅決地、不折不扣地把經濟效益審計成果應用于對部門和干部使用考核評價政績的重要依據(jù)，作為干部選拔任用、處罰的重要依據(jù)，才能使“經濟監(jiān)督衛(wèi)士”起到對權力監(jiān)督和制約的作用，起到對不廉行為的震懾作用，起到規(guī)范經濟秩序，提高經濟效益的作用。
主要參考文獻：
1、地稅系統(tǒng)標準化分局考核驗收評分辦法；
2、關于建立地稅系統(tǒng)領導干部任期經濟責任審計評價體系的思考；
3、安徽省地稅系統(tǒng)領導干部任期經濟責任審計評價參考指標；
4、《行政單位財務規(guī)則》；
5、安徽省地稅系統(tǒng)稅收征管質量考核辦法；
6．陳正興，2004，“效益審計的探索與思考”，《浙江審計》第l期；
7、邢俊芳、陳華、鄒傳華編，2004，《最新國外效益審計》，中國時代經濟出版社。
