陳國平
十六大報告中關于建立國資管理新體制的論述，將國資管理體制改革這一熱點問題提到了新的高度，社會各個層面對國資管理體制改革關注的程度也上升到了從未有過的高度。根據黨的十六大精神，總結和深化浙江國資管理營運體制改革的實踐探索，是當前的一項緊迫任務。
近年來，浙江省對國有資產管理營運體制進行改革，取得了明顯成效。國有資產管理“三層次”的體制框架已經構建，資產保值增值責任機制得到落實，較好促進了國有經濟的發展壯大。但是，現行體制和實際運作中仍然存在不完善的地方。根據黨的十六大精神，總結浙江的實踐探索，現就省級國有資產管理營運體制改革的若干問題作以下思考。
一、 關于實施省屬國有企業的戰略性調整
十六大提出堅持“兩個毫不動搖”的方針，為國有企業在所有制結構多元的環境中深化改革指明了方向。在市場經濟條件下，國有經濟和其他所有制經濟各有其優勢，也有其弱勢。在有進有退的戰略性調整中，國有經濟才能優化配置，“有所不為”才能更好地“有所為”。從浙江省屬國有企業情況看，2001年底，1036家企業的總資產達1764.8億元，國有凈資產達641.35億元，總資產報酬率、凈資產利潤率在全國均處于較好水平。但不容回避，國有經濟戰線過長、結構不合理的問題仍很突出，省屬企業普遍“散、小、弱”，資產大多滯留在一般競爭性領域，總體上缺乏持續發展能力。在前些年改制改組的基礎上，進一步加大省屬國有企業戰略性調整已是當前的緊迫任務。圍繞這項工作，有兩個方面值得探討。
一方面，在指導思想上，如何正確處理國有經濟“進”與“退”的關系。國有經濟“進”與“退”，不單純是經濟問題，不能因為浙江國有經濟的盤子不大，就死守“舊攤子”不放；也不能因為浙江非公有制經濟活躍，就片面地談退出。在這里，“進”就是把省屬國有資本，集中到有利于增強控制力和完善投資環境的領域；其主要途徑，是通過市場導向和政策推動，發展綜合競爭力強的若干大企業集團，著力搞好重點基礎設施及骨干基礎產業領域的國有經濟。“退”就是要收縮省屬企業的過長戰線、過大攤子，提高國有資產配置效益；其主要途徑，是通過主動退出和積極調整，改變國有產權主體單一的狀況，形成混合所有制和其他所有制經濟。總之，“進”和“退”都是調整國有經濟布局的重要手段，對此要有正確理解。必須明確，浙江國有企業只有加快改革，加快調整，才能適應市場競爭。浙江的經濟格局和所有制結構，也為省屬國有經濟戰略性改組創造了良好條件。在一般競爭性領域，不應再增加新的財政性投入，國有資本的退出力度可以也應該大一些。當然，退出不等于全線退卻，也不能不講策略，不能不顧及社會穩定，要把“進”和“退”有機結合起來，該進則進，能退則退，進而有為，退而有序。
另一方面，在具體實踐中，如何對省屬國有企業改革進行分類指導。省屬國有企業量大面廣、情況各異，改革絕不能一刀切，要根據其行業特點、企業質量、效益水平，作通盤考慮。一是對于國有經濟需要加強的領域，主要包括自然壟斷行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業，要繼續增強國有資本的控制力，同時也要鼓勵其他經濟成份參股，形成由國有資本控制的混合所有制經濟。要依托已經形成規模、有拳頭產品、發展前景良好的企業，通過引進戰略投資者、增加國有資本投入和相應政策扶持，形成有實力的大型企業集團。二是對于國有經濟應當重點調整的領域，包括建筑施工、房地產開發、旅游、傳統工業以及除國家專營以外的商貿業等，其中，對已形成競爭優勢和良好成長性的企業，也要調整企業股權結構，可由國有獨資轉變為控股，由絕對控股轉變為相對控股，也可由控股轉變為參股，通過資產重組和業務整合，增強實力；對經營、資產狀況一般的企業，國有資本可以參股，也可以完全退出。國有資本退出，可采取整體產權轉讓、減持國有股份、經營管理者和員工持股等方式。三是對于產品無市場、資源枯竭、污染嚴重以及長期虧損、扭虧無望的企業，要堅決關閉、依法注銷和破產。總之，對省屬國有企業，以調整重組為途徑，發展壯大一批，整合提高一批，放開退出一批，關閉破產一批。
二、關于國資營運機構的功能定位與優化重組
在“國有資產管理委員會及其辦事機構──國有資產營運機構──國有獨資和國有持股企業”的體制框架中，國資營運機構是承上啟下的關鍵層次。為平穩過渡，并兼顧操作的可行性，浙江目前組建了24家省級國資營運機構。2001年底，營運機構資產總額為1216.1億元，國有凈資產總量為556.9億元。組建國資營運機構，實行國資授權經營，對促進省屬國有資產保值增值起到積極作用。浙江對國資營運機構機制創新和規范運作等方面也作了有效探索，取得了積極效果，不少方面走在全國的前列。但從面上看，當前主要有兩大問題：一是國資營運機構職能定位還不夠明確，一方面管了一些不該管的事，另一方面監管和資本運作職能卻沒有真正到位；二是國資營運機構規模偏小、實力偏弱，資本經營的回旋空間狹窄，且主業不突出，存在經營業務交叉、趨同的傾向。要切實采取措施，認真加以解決。
第一，關于國資營運機構的功能定位。這是搞好省級國資營運機構的前提和關鍵。國資營運機構是經國資委授權，對國有資產直接行使資產受益、重大決策、選擇經營者等出資人權利的機構。它屬于“三層次”結構中的第二層次。這一層次的構建，使政府和一般企業之間，既形成了隔離帶，又架起了橋梁。國資營運機構是企業法人，又不同于一般企業；它代表政府行使作為國有資產出資人的職能，但不是“二政府”，不行使管理社會的行政職能。從資本營運的角度，國資營運機構追求的應是集團整體經營優勢的充分發揮，國有資產配置的最大效率，旨在推進國有資產向優勢領域和優質企業轉移，是省屬國有經濟戰略性調整的實際組織者。這里的難點有兩個：一是國資營運機構管轄的資產規模多大、管理幅度多寬為宜，需要結合國有經濟戰略性調整，在實踐中繼續探索；二是國資營運機構對其子公司、參股企業的管理，必須處理好有效監督和保證企業經營效率的關系，在兩者之間把握好度，尋找一個平衡點。因此，合理界定國資營運機構與所屬企業的事權劃分尤為必要。國資營運機構主要是制定整個集團長遠規劃和發展戰略，調控集團成員企業的投資決策和資本運作；其實現途徑不是直接干預下屬企業，而是通過依法委派產權代表（包括推薦董事、董事長）、監管人員（包括派出監事、監事會主席和財務總監、財務部長），并實行定期報告制度。對子公司、參股企業的微觀經營活動，國資營運機構則不應越權指揮，應讓企業根據市場信號靈活快速作出經營決策。
第二，關于國資營運機構的股權結構。一般而言，國資營運機構只能是國有獨資企業，授權經營的對象是國資營運機構董事會或不設董事會的經營班子。對于產權多元化的企業，國有資本作為出資人之一，應同其他股東一樣通過股東會行使出資人權利，不存在授權問題。有的同志對國有資產營運機構的獨資性質提出不同看法，認為也可以將之改造為多元投資的股份制公司，其國有股權直接由國資委持有。但這種安排又將回到原來的“兩層次”構架，國資委對國有資產既承擔監管職能，又承擔經營職能，在制度安排上是不妥當的。在一般競爭性領域中，有條件的國資營運機構不僅可以而且應當鼓勵其進行股份制改造，但其國有股權應有明確的持有機構，即應授權給另一家獨資的國資營運機構持有，其自身就要從國資營運機構的序列中退出。當然，為兼顧平穩過渡，能否作為一種過渡性安排，對少數國有絕對控股的集團公司暫時實行國有資產授權經營，有待進一步研究。
第三，關于省級國資營運機構的優化重組。從省級國資營運機構的功能定位看，目前24家授權經營的集團公司無論規模、實力還不夠理想，“唱戲”的舞臺還不夠開闊。從發展趨勢看，優化重組是必須走的一步棋。但有一條需明確，歸并重組不是單純為減少營運機構的數量，而是為了發展壯大；歸并重組的標準，取決于國資營運機構的經營業績、發展前景，取決于誰在市場競爭中站穩腳跟、贏得優勢。有的同志提出來，省里應對24家國資營運機構確定一個發展目標，經過若干年努力，要求達到一定資產規模和盈利水平；達不到目標的，就要被合并或調整。這是有道理的，但這項工作涉及方方面面，實際操作時應積極而穩妥，不能簡單地“拉郎配”、“歸大堆”，宜選擇時機、水到渠成，成熟一個、重組一個。通過優化重組，最終構筑一些規模較大、實力雄厚、管理先進、發展前景良好的省級國資營運機構。
此外，對尚未納入省級國資營運機構授權范圍的省屬經營性資產，要加快脫鉤改制。對改制后繼續保留國有股權的企業，根據行業關聯性等，分別歸入相應的省級國資營運機構。
三、關于完善國有企業的法人治理結構
企業法人治理結構的關鍵，是企業內部的權力分配與均衡。國有企業特別是國資營運機構的法人治理結構，核心問題是企業領導人員管理體制。當前浙江的國資營運機構以及其他國有獨資公司均設立了黨委會、董事會、經理層，部分還設了監事會，加上工會、職代會等，內部機構重疊的問題普遍比較突出。我們感到，現代公司關于股東會、董事會、經理班子并存的制度安排，是建立在出資主體多元的前提之下的，這是一組授權關系，也是一組制衡關系。但在國有獨資公司中，出資主體只有一個，出資人代表卻是多元的，這種體制容易誘導一些企業陷入權力爭奪。其實，對于省屬國有資產，省政府（國資委）是實質意義上的董事會，國資營運機構是一個受委托行使出資人職能的單位，約束方面應主要以外部監督（如派監事會、財務總監、審計考核等）為宜。
第一，在省級國資營運機構新組建領導班子時，可不設董事會，只設黨委、經理層。總經理為執行董事，為國有出資者的首席代表，由企業工委考察提名，國資委任免；副總經理由總經理提名，企業工委考察，國資委任免。對目前已設董事會的國資營運機構，可分別四種情況來處理：一是實行董事長、總經理兼任；二是董事長、總經理分設，但總經理由董事長提名，企業工委考察決定，并實行總經理任期制；三是董事長、總經理分設，且相互配合良好、運作協調的，可維持現狀；四是有條件的也可逐步調整為不設董事會，只設黨委、經理層。與此同時，黨委班子由企業工委考察、任免；執行董事或董事長一般兼任黨委書記。這種設置方式，可以有效解決領導多頭、權責不清的矛盾。
第二，對國資營運機構的子公司和參股企業實行規范的公司制，努力完善法人治理結構。國資營運機構原則上不保留全資子公司。要規范子公司董事會工作程序，實行董事會集體決策、個人負責，嚴格執行董事表決簽字和責任追究制度。為提高董事會決策水平，可以聘請社會專家作為獨立董事。嚴格界定董事長和總經理的職責權限。董事長負責組織制定企業重大發展戰略，并提交董事會進行決策；負責對經營活動和經理人員行使監督權，但不干預公司的日常經營。總經理由董事會聘任，負責企業日常生產經營活動，其權力來自董事會授權，不能超越權限決策。
第三，大力推動職業經理隊伍建設，逐步過渡到通過市場挑選國有企業的經營者。經理市場化，這在浙江民營企業已逐步實行。據了解，深圳、上海等市也作了嘗試。深圳市專門成立企業高級經理人才評價推薦中心，現已儲備各類經理人才6000多名，掌握了135家市屬國有企業和駐深企業3000多名中層以上管理人員的基本信息，已成功地向市屬集團公司推薦了一批高級經理人才。上海市也有相應的“獵頭”公司。下一步，浙江要著力培育多元化、多層次的企業經理人才市場，實行公開招聘、競爭上崗、擇優錄用。這項工作擬在國資營運機構所屬企業先行開展。
第四，理順公司黨委會、職代會、工會和股東會、董事會、監事會的關系。浙江相當一部分企業存在領導職數過多的現象，這對提高決策效率、降低運行成本不利。在具體實踐中，根據企業的實際情況，可以采取交叉任職、雙向進入的辦法。規模不大的省屬企業，不必幾套班子全部分設配齊。同時，要不斷改進企業黨組織的工作內容和活動方式，進一步探索參與企業重大問題決策、發揮政治核心作用的途徑和辦法，把發揮黨的政治優勢和運用市場機制更好地結合起來。
四、關于構建有效的激勵機制與約束機制
在轉換國有企業經營機制過程中，激勵機制和約束機制的構建，具有突出重要的作用。目前，浙江對國資營運機構經營者的激勵，主要實行年薪制；國資營運機構對所屬企業經營者的激勵，則把年薪制與經營者持股結合起來。監督機制方面，主要是采取派駐監事會或財務總監的方式。這些措施都取得了一定效果，但也存在著諸多不足，要結合實際作進一步完善。在“三層次”的管理體制下，激勵與約束機制也是分層次設計構架的，這里重點就國資委對國資營運機構的層面進行探討。
第一，進一步完善經營者年薪制。我們對省級國資營運機構已普遍實行經營者年薪制。但由于國資營運機構的行業特點、平均收入、經營規模、工作基礎等差別較大，如何確定經營者合理的年薪也碰到不少難題。浙江經營者年薪主要與本企業職工平均工資掛鉤；對經營者的業績評價，是以國資辦與國資營運機構的合約指標為衡量依據。下一步，省級國資營運機構經營者的年薪計發基數，可以探討由本機構職工平均工資和所有省級國資營運機構職工平均工資加權換算形成。對國資營運機構業績評價時，也可適當參照全國同行業的企業效績指標，按凈資產等指標的增長率和企業難易系數相應年薪倍數，逐步形成一套科學的效績考核評價體系。另一方面，目前年薪制的適用對象過于分散，幾乎覆蓋企業所有班子成員，一定程度上存在著責任、貢獻與報酬不對稱的問題。國資營運機構領導班子的年薪，擬分層管理。深圳市國資委只管理市級資產經營公司董事局主席、監事會主席的年薪，公司總裁、黨委書記的工資由各公司參照董事局主席的標準確定，實際上只管公司正職。這種做法值得我們借鑒。
第二，進一步完善其他激勵方式。年薪制側重于短期激勵，因此有必要引入一些能對經營者起長期激勵的項目。長期激勵的通常手段是經營者持股，但國資營運機構經營者如何持股卻是一個難點。在此建議，有條件的可以實行“模擬持股制”。在授權經營期間，將經營者的部分獎勵年薪暫時留在國資營運機構（也允許個人追加投資），折成“模擬股份”，每年按所有子公司的綜合凈資產收益率等計算分紅。當然，對一些資產盤子較大、平均資產收益率不高的國資營運機構，這種做法對經營者的吸引力有限。對這些國資營運機構，可以根據十六大報告關于管理要素按貢獻參與分配的精神，在國有資產增值部分中劃出一定比例用于對經營者的獎勵。
第三，進一步完善監督約束機制。從近幾年的實踐看，過去對國有企業往往偏重于事后監督，而忽視事前預防、事中監督。下一步，完善對國資營運機構的監督約束機制，還是要從強化外派監事會和財務總監的作用入手。監事會、財務總監都是國資委派出的，對一個國資營運機構，這兩種方式是同時使用，還是分別使用？深圳市對資產經營公司是兩者兼配，但這容易造成兩者職能交叉重疊，因此在一個機構應以一種監督方式為宜。對監事會和財務總監，應配備業務水平和政策水平較高的專職工作人員。通過建章立制，保證監事會、財務總監參與并監督企業的必要權限、渠道和方式。國資營運機構董事會、經營班子有責任和義務向監事會或財務總監提供必要和真實的信息。監事會和財務總監要搞好對重大決策、財務會計活動、企業經營結果的監督，有關事項可實行聯簽制度。但所有監督必須在職責規定的范圍內進行，盡職而不越位，不能干預企業正常的經營活動。要建立和完善監事會、財務總監向國資委的報告制度。外派監事、財務總監的工資福利由國資辦負責，不得在國資營運機構領取任何報酬，并定期輪崗，以避免監督組織“內部化”，更好地發揮應有的監督功能。
五、關于建立“三管”結合的國有資產管理體制
十六大報告提出：在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構。這是十六大報告中的一個重大突破，解決了中央政府和地方政府管理國有資產的權責問題。管資產、管人、管事“三管結合”，將改變過去國有資產多頭管理，致使所有者職能條塊分割的局面。這些理論創新，為今后的實踐提供了廣闊的探索空間。管資產和管人、管事相結合的前提，是權利、義務和責任相統一。在浙江國有資產管理體制的設計上，應該形成這樣一個機制：誰管資產、管人、管事，誰就要對資產流失、用人失察、管事不當負責。當然，建立這樣一個責任機制，不是一朝一夕的事情，需要整個政府管理體制大環境的配套。但我們可以在以下方面先作探索：
第一，將管資產和管人更緊密地結合起來。在以國有資產出資人制度為主線的“三層次”構架中，各個層次之間都有一個管資產與管人的結合問題。從浙江來看，當前結合的難點，是國資營運機構班子的管理問題。在堅持黨管干部這個大原則下，省級國資營運機構領導人員任免應有別于黨政機關。在對現行體制不作大調整的前提下，可以考慮設立省企業工委，作為省委派出機構，負責省級營運機構領導班子建設和領導人員管理工作。省企業工委與省國資委實行兩塊牌子、一套人馬（原省國資委成員可作進一步調整）。這種做法有利于從組織上解決管資產與管人相結合的問題。
第二，轉變國有資產管理方式，并與管事有機結合起來。對國有資產管理，必須從以實物形態管理為主向以價值形態管理為主，從靜態的、凝固的管理向動態的、流動的管理轉變，從行政權和所有權合一的條塊分割式管理向以產權為紐帶的分層次的專司管理轉變。這“三個轉變”為國有資產管理以及與管事相結合拓展了全新的內涵。在新型的國有資產管理體制中，“管事”究竟管什么？一般而言，“事”有三個層面：一是屬于企業自主權的事；二是屬于政府承擔社會管理職能的事（其中也涉及對國資營運機構、國有企業的管理）；三是屬于國有資產出資人權責的事。新型的國資管理體制，是以產權關系為紐帶進行管理的，這里的“事”應該是第三層次的事，是國有資產出資人對所有者職責范圍的事務進行管理。借鑒上海、深圳等地的做法，浙江有兩項工作需做好：一是從國有資產的源頭抓起，將原由財政部門承擔的國有資產投資職能劃給國資管理機構。上海市將投入基礎性、公益性等項目的財政拔款，以市場化方式直接轉換為股權，交由市國有資產經營公司持有，行使國有出資人職能。這項工作從表面看，僅僅是職能部門的職責移交，實質上是解決國有資產增量投入與存量調整“兩張皮”的體制矛盾，使新的財政投入與國有經濟“有進有退”的戰略性改組更好地統一起來。二是探索建立國有資產收益預算。國有資產收益是政府以所有者身份，向占有國有資產的企業收取的以現金形式表現的利潤或股息、紅利。通過實行國有資產收益預算，可以為決策機構提供國有資產管理狀況的基本信息，為相關政策的制定提供必要的支持；也提供了對國資營運機構運作進行考核和監督的依據。當然，實行國有資產經營預算，在起步時宜粗不宜細，應先易后難、先實驗后完善，在實踐中逐步形成一套完善的制度和辦法。
第三，根據中央部署，適時成立獨立建制的省級國有資產管理機構。從發展趨勢看，浙江國有資產管理機構應從財政部門分離出來，直接作為省政府的工作部門，并對原來分散在其他部門中的國有資產出資人職能進行整合和歸并。這有利于更好地實現國有資產管理權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。
