摘要：作為政府績效評價的一個有機組成部分，農村公共投資績效評價具有政府績效評價普遍適用的特征，同時，依據農村公共投資自身的特點，在評價目標、評價內容、評價方法、評價標準及評價指標的設定等方面又具備其獨特的特征。本文對此作一探討。
關鍵詞：農村公共投資 績效評價 特征
一、農村公共投資績效評價目標的特征
按照普遍的觀點，績效評價的一般目標主要是指經濟性、效率性、效果性，也有觀點認為要增加環保性與公平性。農村公共投資績效評價目標是通過對農村公共投資實施績效評價所期望達到的理想境地或最終結果。在遵循績效評價一般目標的基礎上，農村公共投資績效評價目標具有如下特征：
（一）以農村公共投資活動真實性、合法性及合規性評價為基礎。農村公共投資績效評價對象有相當一部分是作為被評價單位（或項目）財政財務收支活動信息載體的財政財務、會計資料及其他資料，審查、驗證這些資料所體現的被評價單位（或項目）財政財務收支活動的真實性、合法性及合規性是績效評價得以順利開展的前提。在確立農村公共投資績效評價目標時，應以項目的真實性、合法性及合規性評價為基礎。
（二）在關注農村公共投資的經濟性、效率性、效果性的同時，依據新公共管理理念，突出強調項目的公平性及滿意度。農村公共投資績效評價具有績效評價的一般特征，在評價目標的設定上，遵循績效評價的一般目標，即經濟性、效率性、效果性。農村公共投資的經濟性評價是評價項目資源的占用和耗費是否節約和經濟，揭示被評價單位（或項目）財政財務活動的恰當程度，判斷在收入規模總量一定的前提下，財政支出結構的合理性，其目的是克服財政分配苦樂不均和嚴重浪費現象，促進建立各個公共部門有效支出決策機制和支出優先排序機制；農村公共投資的效率性評價是對投入和產出之間的關系進行審查，以確定有無達到成本效益最大化，其目的是尋求能以最小的投入獲得最大產出的途徑，即有效資源配置的方式；農村公共投資的效果性評價是指分析項目、計劃或其他活動的預期效果和實際效果之間的對比關系，評價利用資源的具體方式和手段是否有效，是否實現了預期的經濟效益和社會效益，評價組織、計劃、項目或其他活動的結果在多大程度上達到了既定的政策目標、經濟目標及其他預期目標。需要強調的是，對農村公共投資的效果性而言，既要關注短期效果，又要關注長期效果；既要重視經濟效益，又要重視社會效益、環境效益，還要從農村民主政治建設方面來定性測度分析。
在遵循績效評價一般目標的基礎上，農村公共投資績效評價目標的設定，還必須突出強調滿意度與公平性。農村公共投資是政府等公共部門為了農民利益對農村經濟活動中具有公共物品屬性的資源和要素進行的投資，其直接受益對象是農村的廣大農民，按照新公共管理的思想，農民是享受公共服務的“顧客”，政府應以顧客需求為導向，投資項目的最終效果要由農民是否滿意來評價。農村公共投資的滿意度評價是把政府滿足農民需求的能力作為一個績效標準，從項目滿足“顧客需求”的角度來分析項目存在的意義，并力求從政策高度上衡量項目給農村、給社會所帶來的宏觀影響。公平性是公共政策和公共服務的本質屬性。公平性體現了公共產品不是以營利為目的，而是以維護公眾利益的需要，實現社會總福利和人均福利最大化為目的。公平性強調服務、產出和結果分配的過程要體現平等性，主要關注資源分配和社會發展中的差異問題。農村公共投資的公平性評價就是審查政府投入資源的應用是否體現了公平原則，確認接受公共服務的團體或個人是否受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受更多的服務等。公平性包括兩個方面：起點公平和結果公平。由于結果公平涉及道德問題，很難評價，也很難測度，所以農村公共投資績效評價的“公平性”更應側重于起點公平，即非歧視原則，規則（包括法律、法規、制度等）面前人人平等，以賦予農民真正的“國民待遇”。
二、農村公共投資績效評價對象的特征
農村公共投資績效評價對象是農村公共投資績效評價的客體，即農村公共投資所體現的經濟活動及其所反映的經濟信息。農村公共投資績效評價對象是對農村公共投資被評價單位和評價內容、范圍所作的理論概括。在遵循績效評價對象一般特征的基礎上，農村公共投資績效評價對象具有如下特征：
（一）從被評價單位而言，農村公共投資績效評價的被評價單位常常涉及多個。由于績效評價不僅要關注被評價單位內部的績效，還要關注被評價單位績效的外部性問題，加之農村公共投資通常會涉及資金分配、再分配、管理、使用、監督和項目設計、施工、監理、運行等單位，農村公共投資績效評價的對象通常會超過一個單位。
（二）從評價的內容、范圍而言，農村公共投資績效評價涉及到農民生活、農業生產乃至農村社會發展的方方面面，涉及到項目實施的各個環節。農村公共物品所包括的內容極為廣泛，包括農村基層政府行政服務、農村發展戰略研究、農村環境保護、農村發展綜合規劃及信息系統、大江大河治理等農村純公共物品及農村義務教育、農村公共衛生、農村社會保障、小流域防洪防澇設施建設、農業科技成果的推廣、農田防護林、病蟲害的防治、農村高中、農村職業教育、農村水利灌溉系統、中低產田改造、農村醫療、農村道路建設、鄉村電網建設、農村文化館等農村準公共物品，這說明農村公共投資績效評價必然涉及到農民生活、農業生產乃至農村社會發展的方方面面。
農村公共投資實施、運行涉及多個單位、多個環節，根據績效評價的特點及要求，農村公共投資績效評價包括投資項目前期決策績效評價、項目過程管理績效評價及項目投資綜合效益評價。項目前期決策績效評價包括投資項目立項決策程序評價、項目可行性研究評價、設計概算評價、項目資金來源及落實情況評價等；項目過程管理績效評價主要包括項目法人制審查、項目招投標評價、征地拆遷補償評價、施工過程評價、工程監理評價等；項目投資綜合效益評價包括投資項目經濟效益評價、投資項目社會效益評價及投資項目環境效益評價等。
（三）從評價對象的選擇、確定而言，應遵循重要性、實效性、可操作性等原則。農村公共投資數量眾多、資金鏈長，涉及面廣，其評價對象比較廣泛。在開展農村公共投資績效評價時，要根據評價目標合理確定評價對象。具體確定農村公共投資績效評價對象，應遵循下列原則：一是重要性原則。由于評價力量有限，開展農村公共投資績效評價必須切合實際，圍繞重點項目、重點部門、重點領域進行，不斷總結經驗，逐步推廣。二是實效性原則。要把影響經濟社會發展的熱點項目作為農村公共投資績效評價的重中之重，將有限的評價資源用到關鍵項目上，切實提高績效評價的質量，以對其他項目起到一定的示范作用。三是可操作性原則。盡管從理論上講，農村公共投資績效評價應對全部評價對象的績效進行全面綜合評價并提出相應的評價建議，但就目前我國的實際情況來看，要達到這一目標尚存在相當大的難度，因此農村公共投資績效評價，應遵循可操作性原則，選擇一些相對比較容易操作，而且又具有重大借鑒意義的項目進行評價。對于一些重要而目前評價難度較大的項目，則需要通過評價理論研究和一定的實踐經驗積累方可逐步加以解決。
三、農村公共投資績效評價方法的特征
農村公共投資績效評價方法是為實現農村公共投資績效評價目標，評價人員在進行評價時獲取和分析評價證據的手段及措施的總稱。在遵循績效評價方法一般特征的基礎上，農村公共投資績效評價方法具有如下特征：
（一）從評價方法的組成來看，農村公共投資績效評價方法在一般評價方法的基礎上，更體現出多樣性特征。農村公共投資績效評價對象是多種多樣的，涉及到農民生活、農業生產乃至農村社會發展的方方面面，涉及到對公共資源、政府行為、政府業績等諸多方面的評價，不同類型的評價對象會要求采納不同的取證和分析方法，不能用一套固定的評價方法來完成對不同項目的績效評價，必須對評價對象進行詳細的分析，在明確評價目標的基礎上，運用評價人員積累的知識和經驗，針對不同的評價對象設計不同的取證和分析方法。
（二）從評價方法的選擇上來看，必須圍繞績效評價目標，適應于農村公共投資的特征。在設計、選用農村公共投資績效評價方法時，必須以國家“三農”政策為依據，充分考慮到農業的自然依賴性特征，圍繞農民的期盼與希望，進行詳盡細致的審前調查，掌握農村公共投資的運行狀況和資金運作情況，詳細分析評價對象，運用評價人員積累的經驗和知識，以便使這些方法適應于農村公共投資的特征。如在搜集績效評價證據時，除了采用審閱、觀察、復核等傳統方法，圍繞滿意度及公平性績效評價目標，突出訪談法、調查問卷法的運用。訪談法是評價人員通過對農村公共投資的受益對象召開座談會或進行個別訪談而獲取評價證據的一種方法。訪談可以通過面對面座談、電話咨詢、網絡信函調查等多種方式進行。運用訪談法，評價人員可以直接從農民那里了解農村公共投資的實施情況，掌握農民對農村公共投資的滿意度，獲取進行農村公共投資社會效果績效評價的第一手資料。調查問卷法（或稱問卷調查法）是評價人員運用統一設計的問卷向被選取的投資項目受益對象（農民）了解農村公共投資建設、實施情況或征詢意見以獲取相關評價證據的方法。
四、農村公共投資績效評價標準的特征
農村公共投資績效評價標準是形成農村公共投資績效評價意見和結論的基準。與績效評價的一般標準相一致，農村公共投資績效評價標準包括國際標準、國家標準、行業標準、計劃與預算標準、歷史標準、社會輿論或公眾滿意度標準以及其他標準。農村公共投資績效評價標準除具備上述特點外，還受到如下因素的影響：第一，項目投資目標的不確定性與非唯一性。受政府公共物品投資高度的政治性及決策者個人主觀因素的影響，農村公共物品投資的投資目標往往難以明確表達，致使績效標準很難界定。第二，績效標準設定與量化的難度。績效評價標準本應力求數量化、具體化、科學化，但很多農村公共投資往往必須從“主觀感受”的角度去評價項目的優劣，致使績效評價標準難以設定或不易量化。第三，投資項目影響的多樣性。從影響角度講，農村公共投資的影響往往具有預期的和非預期的、直接的和間接的、正面的和非正面的等多樣性特征。有些影響難以測定或無法測定，不同的影響難以用同一標準來測度，對績效評價標準的科學性帶來一定的影響。綜上，農村公共投資績效評價標準具有如下特征：
（一）評價標準具有非絕對性。農村公共投資績效評價的重點及主要目的是對被評價事項的經濟性、效率性、效果性作出評價，提出改善管理、增強績效的建議。由于經濟性、效率性及效果性涵蓋范圍和內容的復雜與廣泛，績效評價標準具有非絕對性特征，無法簡單地用一個好或壞、高或低、對或錯來完整地評價一個被評價事項。評價過程中往往需要經驗豐富的評價人員利用自身的經驗，結合當時的環境，必要時還要考慮被評價事項對農業、農村、農民的長遠影響，在很大程度上帶有一定的主觀性。
（二）評價標準具有非單一性。農村公共投資績效評價除了需要貨幣計量的財務數據外，還需要大量的非貨幣計量的非財務數據，評價標準具有非單一性。農村公共投資績效評價標準的非單一性，主要原因在于農村公共投資績效評價目標的多樣性，除關注政府活動經濟責任履行情況外，還必須綜合考慮政府社會責任的履行情況，績效評價標準的確立應考慮諸如合理利用農村的自然資源、保護和改善農村的自然環境、維護農村生態平衡、維護農村社會的安定團結等因素。
五、農村公共投資績效評價指標的特征
農村公共投資績效評價指標是用來評價農村公共投資經濟性、效率性及效果性的載體。除具備績效評價指標的一般特征外，農村公共投資績效評價指標還具備如下特征：
（一）需要根據項目自身的特點，圍繞經濟性、效率性、效果性、公平性及滿意度的績效評價目標，靈活設計農村公共投資績效評價指標體系。農村公共投資存在資金渠道多、鏈條長、涉及范圍廣等特點，每一個項目都有其自身的特征，故很難形成一個普遍適用于任何一個項目的績效評價指標體系，在具體實施農村公共投資績效評價時，必須根據每一項目自身的要求及特點，在遵循績效評價基本原理的前提下，圍繞經濟性、效率性、效果性、公平性及滿意度的績效評價目標，靈活設計農村公共投資績效評價指標體系，并加以總結歸納。
（二）體現對農村公共投資行為過程及行為結果的評價。農村公共投資績效評價一般包括行為過程的評價和行為結果的評價兩個方面。行為過程評價包括過程是否合規、合理，是否滿足經濟性要求；行為結果評價包括投入與產出之比是否有效果，是否達到預期目標以及所產生的中長期影響。投資活動需要決策控制、過程監管及結果評價。農村公共投資績效評價指標應當包括項目前期決策績效評價指標、項目過程管理績效評價指標及項目投資效益績效評價指標三個部分。
（三）體現農村公共投資實施的經濟效益、受益情況及滿意程度。農村公共投資實施的經濟效益，是指項目對此區域經濟發展所帶來的直接或間接效益等。經濟效益是評價一個項目好壞的重要參考指數，農村公共投資給此項目區及相關區域帶來一定的經濟效益才能說明此項目實施的有效性和有用性。農村公共投資實施的受益情況及滿意程度，是指項目建設中及建成后項目區及相關區域的受益情況及農民對此項目的滿意程度。如果項目效果指標值低，則說明項目區農民對此項目不歡迎。此時可能存在一些問題，如項目的實施給當地農民增加了經濟負擔，環境受到污染，工程效果差，項目資金使用不到位，存在嚴重的資金挪用問題等，需要引起足夠的重視。S
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