導讀：本文從新的理論視點出發，針對幾個相關基本問題展開一定的分析，以期為國有資產管理體制改革尋找強有力的支撐點。
黨的十六大以來，國有資產管理體制的改革又成為熱點問題。改革國有資產管理體制是我國經濟體制改革的重大任務，是國有經濟關系的根本性調整，必將在更深層次上觸動原有的行政格局和利益格局，其改革難度可想而知。從這個意義上說，國有資產管理體制改革無異于一次體制革命，一次制度創新。
中國入世后，按照社會主義市場經濟的要求完善和改進國有資產的管理、運營體制，迎接入世挑戰，有著重要意義。國有資產流失的現象，表面上看，僅僅是國有資產流失問題，實際上它集中反映了目前國有資產管理體制存在的諸多問題。因此，要想制止國有資產的流失現象，就必須從根本上入手，改革目前與社會經濟發展不相適應的國有資產管理體制。同時，經濟過熱所帶來的負面影響也要求國有資產管理體制必要的改革和重構。構建新的國有資產管理體制，應當首先從根本上把握其邏輯原點和立論基礎；只有對這些理論背景進行必要的了解，才能把握改革的實質和現實的需求，才能提出適合未來我國社會經濟發展的具體構建方案。
一、法治：國有資產管理體制重構的前提要求
在一個崇尚法治的社會里，法律具有至上的效力。因此，如果我們意圖把一件非常重要的事情穩定、有保障的推行下去，那么將其上升到立法層面是非常重要的。古羅馬法學家塞爾蘇斯曾說過：“法乃善與正義之術。”也就是說，在發展迅速的商品經濟中，只有通過法律來規制整個社會經濟活動，才有可能實現實質上的正義并最終成為“善社會”。
現代市場經濟發展中政府職能演進的歷史表明，國家權力重心下移是歷史的必然潮流和內在選擇。行政權力本位、國家本位要讓位于社會本位，官本位應讓位于民本位。①通過建構更為健全的法律體系，有效地控制政府權力，規范政府行為，乃是國有資產管理體制改革的必然選擇。
市場經濟是法治經濟，法治文明的成熟性又是市場經濟實現的必要條件。美國法學家伯爾曼曾精辟地指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”這表明，法律權威必須來自于人們對法律的信仰和崇尚，法律信仰意味著法律至上觀念的確立。
中國要發展市場經濟，就必須首先堅持對法治的信仰，不應當以過度的行政干預代替法律控制。制度的生命力在于創新，以創新來彌補舊制度所暴露出來的種種缺陷，以創新來適應社會經濟發展的現實需要。
法治意味著正確的控權制度的存在，意味著有效的分權制衡原則的遵守。嚴格的法治，要求公共權力從消極被動的狀態中脫離出來，通過完善的法律規范體系全方位地發揮作用。因此，就國有資產管理體制而言，我們應當把法治的基本要求體現在體制改革的實踐中，并且貫徹到國有資產的運營、管理和監督上。
二、發展理念：國有資產管理體制重構的指路牌
發展理念至少包括有快速發展的理念以及持續發展的理念。
快速發展的理念側重于社會經濟發展的速度。但區別于單純的市場經濟增長觀，快速發展理念在注重經濟快速發展的同時，還要求國家與市場的良性互動。我國正處在社會經濟高速發展的階段，如何協調個人利益、社會利益以及國家利益之間的復雜關系，成為經濟發展面臨的重大問題。“羅馬城不是一天建成的”，社會經濟的發展不能一蹴而就，不是一朝一夕能解決的問題，它受客觀經濟環境的制約，需要分步而行，單純的物質增長觀到頭來只能使經濟發展陷入后勁不足的窘境。社會經濟要想得到良性發展，制約經濟發展的制度障礙就應當接受改革，制度就需要完善和創新。國有資產管理體制的重構，便是現代快速發展理念的要求。單以快速發展理念來指引國有資產管理體制的重構，還遠遠不夠，持續發展的理念也同樣具有重要的指導意義。
持續發展理念的著眼點是整體、協調、長遠的發展，這與國有資產管理體制改革的目標不謀而合，因此，兩者具有共通性。二十一世紀，可持續發展無疑將成為人類社會不約而同的選擇。文明社會的向前推進，顯現出傳統發展觀的根本缺陷：忽視了現代經濟社會的健康、穩定、持續發展的前提條件是要維持自然生態財富的非減性；否定了自然資源和自然環境的承載力。②而持續發展的理念，注重的是社會資源的有效利用，在有效利用的同時還積極的對社會資源進行必要的保護，實現以人為本以及代際代內公平的價值觀。
現代國有資產的管理已經不再以一般會計計量的保值增值為目標，而轉以最大限度地滿足人民公共需要和最大限度地節省社會資源為目標。這一顯著變化表明我國正在從傳統的追求簡單經濟增長的思維模式向經濟效益與社會效益相結合的可持續發展思維模式進化。國有資產管理體制的重構，應當協調好存量利益（多指自然資源資產）和增量利益（以經營性資產為主）之間的關系，把握經濟發展的必要尺度，既不能過快也不應過慢，使經濟發展走上良性增長的道路。這恰恰說明發展理念是國有資產管理體制重構道路上的“方向牌”。
三、走出誤區：重新認識國有資產管理體制重建與國企改革的關系
長期以來，我們在談到國有資產管理體制改革的同時，一定會不約而同地提及國企改革。誠然，二者在很大程度上有著密切的聯系。但是，它們的關系到底真的如同許多文章和論著所認為的那樣嗎？國有資產管理體制改革真是國企改革的矛盾集中的焦點和國企改革進程中的重要措施之一嗎？我覺得這種觀點有本末倒置之嫌。國有資產作為一種為全民的公共利益服務的資產，更多地表現公共產品，以及關乎國計民生的資產，它包括有以企業資產為主的經營性資產，行政事業性資產和自然資源性資產。可以說，國有企業或國有控股參股企業的財產屬于經營性資產，這是毫無疑問的。實際上，國有資產可以表現為包括國有企業在內的許多能夠為社會公共利益服務的形式。試問，一個屬概念如何能包含整個種概念呢？
相對于國有企業改革而言，國有資產管理體制改革乃是一個涉及面更廣的體制變革，國有企業改革可以說是國有資產管理體制改革的重大步驟和聚焦點之一，但不能相反地把國有資產管理體制改革說成是深化國有企業改革的關鍵，把國有資產管理體制改革變成國有企業深化改革的“配套工程”。這是多年來我國許多學者和政府或企業管理人士的一個認識誤區。只有盡快走出這個誤區，才有助于我國國有資產管理體制重建的整體藍圖的早日實現和健康穩定的運行。
四、分權制衡理論在國有資產管理體制改革中的適用問題
在國有資產管理體制的改革中，分權制衡理論是否真的可行？
分權制衡理論最先來源于國家政治理論和實踐，是西方權力監督制度的理論基石。其理論宗旨是：社會的公正、公民權利的實現，民主的保障取決于權力不被濫用。但權力是具有腐蝕性的，不受制約的權力將被濫用，防止權力濫用的最有效辦法就是以權力約束權力。③
然而，西方分權制衡原則在防止權力集中、權力獨斷的同時，又導致了權力斗爭，權利內耗；它在保證權力運行的規范性、穩定性的同時，又導致了權力運行的官僚主義、形式主義；在促進、保障民主權利的同時又導致了民主假象、民主扭曲；而在防止權力濫用、權力偏私的同時，又未能根除權力腐敗、政治丑聞等現象。也就是說，分權制衡理論的工具理性在一定程度上犧牲了該理論的價值理性，它以一套精心設計的可控制、可預見、可計算的權力運行制度在無形之中消耗了人的倫理價值。
那么，這種存有內在矛盾的分權制衡理論是否真的可以在國有資產管理體制重建中得到有效運用，并產生人們預期范圍內的效果呢？這是很值得認真考慮的問題。對于經濟領域的國家權力，分權并不是主要的，最主要的是如何最大限度地保障權力行使的科學化程度，即正確反映客觀經濟規律的程度問題。就此，有學者甚至提出“三權分立的模式只能用以分析國家政治權力結構，而不能用于分析國家經濟權力結構；經濟權力是一個統一體，不能借用政治權力的分權模式來分解和分析經濟權力。”④誠然，分權制衡原則有利于政企分開、政資分開，實現了政府公權力從行政干預向法律控制的過渡。但是，那些輕率地提出各種源于分權制衡理論的具體方案而不去探究其適用效果如何的做法并不利于相關體制重建的進行。
我們應當看到，在目前的一套國有資產管理體制中，制度監督是處在缺失狀態之中的。權利要是沒有責任的限制和約束，就可能產生濫用的危險。完善和健全監督國有資產管理的法律制度就相應地具有現實的必要性。但是，這種權利制衡機制不完善的制度，使權利在運行過程中，難免出現虛位監督、弱位監督、甚至監督缺失的問題，從而導致大量權利濫用現象的發生。同樣的，當前提出的分層級授權、強化各層級相對獨立性的國有資產監管模式方案，雖然將所有權、經營管理權和監督權都確定下來，但始終無法避免因機械式的分權制衡機制所導致的形式主義或官僚主義以及那些有令不行、有禁不止、上有政策、下有對策、制度歪曲、制度失效等現象的出現。⑤“觀念上的混亂，是非標準的模糊，錯誤的價值取向，以及人們被扭曲的心態都有可能使得對權利的約束與監督起不到應有的作用”。因此，我們應當利用全方位的制度監督來彌補分權制衡原則的不足，實現國有資產管理的效率最大化。
五、國有資產管理體制重構的法律經濟學探析
我國國有資產管理體制經歷了從計劃經濟到市場經濟環境的衍變，有關國有資產管理的法律雖然也頒布了不少，但明顯體現出龐多而繁雜的特點，而且在調整實際的資產運行中還存在嚴重的法律失效問題。如何解決國有資產管理法律制度嚴重失效的問題呢？我們可以先從分析法律實效和法律社會成本投入之間的關系入手來探討。
法律實效是指人們實際上按法律規定的模式去行為，法律被人們實際遵守、執行或運用的程度。它是法律實施的直接社會效果，現實社會關系和法定模式越接近，法律實效越好，反之越差。⑥
影響國有資產管理法律的實效的主要因素是國有資產的數量和有關法律社會成本的投入。一定數量的國有資產關系，要獲得法律保障下的效率化運行，必須有對應的法律社會成本投入，否則必然發生法律失效；同時，過度投入法律成本，也是無效率的不經濟行為。因此，要實現我國國有資產效率化運行，發揮其在國民經濟中應有的重要作用，在我國法律社會成本投入能力有限且法律社會成本的投入對法律實效增長的邊際效用遞減的基本前提下，必須要適當調整國有資產在國民經濟中的比例，才能找到國有資產法律失效的癥結，最終獲得良好的法律實效。當然，對于已經投入或者將要投入的相關法律社會成本，我們也應當追求其最大的有效化——帕累托最優（pareto efficiency），也就是說所投入的法律社會成本應當被最優化的運用在相關領域即國有資產管理體制中，實現“‘物’盡其用”。
六、國有資產管理體制重構的功利主義法學分析
《財經》雜志刊登過的經濟學家許小年的文章曾經說道：在分析各種各樣的國有資產管理方案時，應當考察市場經濟中國有資產管理體制改革的邏輯原點，也就是應當把改革的深層次目的挖掘出來。為此，我們有必要深入探究體制改革的目的對于我國國有資產管理體制重構的決定力。
德國的功利主義法學家魯道夫？馮？耶林的法律哲學的核心概念就是目的。他把法律看作是實現功利目的的一種手段或工具（law as a means to an end），認為目的是全部法律的創造者和法律控制的驅動力。如果說目的是法律的創造者的話，那么有目的地用制定法的形式制定規則就是產生符合時代要求的法律體系的最佳方法。⑦
改革現存缺陷的國有資產管理體制，建構新的資產管理體制，至少可以實現以下幾項目標：生產資料公有制以實現更為平等的收入分配；國有企業作為推進工業化的工具；保證國家對戰略部門的控制；經營國有企業以實現充分就業；保證國家稅收；提供公共產品和服務；克服自然壟斷造成的市場失靈；國家作為大股東強化公司治理機制；利潤最大化或者資產的保值增值。⑧作為國家正式的制度安排，國有資產管理體制涉及社會的各方面利益。關于國有資產管理的相關立法就應當服務于體制改革的目的，以法律的強制力來保障國家宏觀調控目的的實現和微觀上各種利益的協調。
制度對于經濟而言是一柄雙刃劍，如果制度能夠有效降低經濟制度運行的成本，就會促進經濟的發展，反之制度就會被淘汰，被改革。國有資產管理體制的有效運行，是中國經濟持續、穩定增長最重要的基礎之一。國有資產管理體制的改革與重構是一項探索性工作。國有資產管理體制改革的新藍圖才剛剛展開，要真正將藍圖變成現實，還需要經歷一場深刻的革命。同時，國有資產管理體制改革還是一個不斷發展的過程，深層次的體制問題和矛盾，也將隨著國有資產管理體制的實踐進一步顯露，因此，這項改革也將隨著基本經濟制度和法律制度的完善以及國有資產布局的調整而不斷深化。
