摘 要：新型農村金融機構制度安排更多體現了政府防范金融風險、保障金融安全的政策意圖，而缺乏對農村金融市場特殊性的關注。新型農村金融機構的制度安排必須加以改進和完善，否則融資難的困境將繼續困擾中國農村經濟的發展。
關鍵詞：新型農村金融機構 制度 創新
農村金融“新政”的實施打破了農村金融市場的壟斷，對于改善農村融資狀況、激活農村金融市場、規范民間資本運作等發揮了一定的作用。但是新型農村金融機構組建進度慢、經營陷入“資金”瓶頸、偏離“三農”等問題說明農村金融“新政”存在著制度缺陷。
一、新型農村金融機構制度安排的缺陷
（一）新型農村金融機構資本金制度存在缺陷
1.非銀行民間資本入股村鎮銀行的比例限制。農村金融新政關于村鎮銀行發起人身份與出資數額進行了嚴格限制，對非銀行業金融機構、非金融機構法人以及自然人出資存在著苛刻的不合理限制。這意味著如果沒有銀行業金融機構作為最大股東或唯一股東，村鎮銀行不能設立；其他非銀行金融機構、非金融機構法人和自然人最多只能取得最高10%的持股比例，這也限制了民間資本參與發起村鎮銀行的積極性；符合一定條件的小額貸款公司雖然可以轉制為村鎮銀行，但轉制后，其最大股東也必須是商業銀行。這些規定既阻礙了新型農村金融機構的設立，也阻礙了促進農村金融服務的創新。
2．注冊資本額的降低不到位。為了保證金融機構支付能力，各國都對吸儲性金融機構設置一定的注冊資本準入門檻。然而貸款公司不吸收公眾存款，農村資金互助社只吸收社員存款，因此，對它們的注冊資本采取高要求是不合理的。
（二）激勵機制不到位
1．間接激勵機制缺失。目前新型農村金融機構雖然享受了一定的稅收優惠，但這些安排在實施過程中，缺乏明確的法律規定，不確定性很大。另外村鎮銀行也無法享受到與農信社同等的優惠稅收待遇。農村金融機構最主要的發展困境是可貸資金不足問題，雖然他們可從其他銀行業金融機構融入資金，但由于缺乏有效的實施機制和政策支持，沒有多少金融機構愿意向它們融資。
2．直接激勵機制缺失。在國外，不少國家在農村金融發展初期，都采用政府直接參與的方式。如日本的農林中央金庫在成立之初，政府出資20億日元。我國政府除了積極降低準入門檻外，在新型金融機構設立中，卻處于缺位狀態，只是一個根據準入規則進行核準的審批者。
（三）約束機制可操作性差
由于農村經濟發展落后、信用環境較差，新型農村金融機構由于規避風險和利潤最大化的訴求，遠離 “三農”的趨勢已經顯現。為了保證機構真正地為“三農”服務，還需要建立約束性機制，控制資金流向。目前對它們的資金流向雖有原則性的規定，但缺乏具體的可操作規定，不足以約束和激勵新型農村金融機構的行為。
（四）組建、審查機制異化
1．市場準入異化為計劃控制。在新型農村金融機構的具體組建工作中，監管部門對設立多少、在何地設立具有決定權；投資人與擬設地銀監局溝通后，才能開展籌建工作。另外，相關政策還對各省、市、區設立新型農村金融機構的類型、數量制定計劃。市場機制內在要求由資本所有者根據準入條件和自身條件，做出是否設立、在什么地方設立機構的判斷。如果不是市場機制在起作用，取而代之的是政府計劃，“寬準入”沒有任何意義。
2．審批異化為抑制。目前地方政府和監管部門在審批中熱衷村鎮銀行而輕農村資金互助社的傾向。主要原因是地方監管部門監管能力有限，擔心農村資金互助社點多面廣，容易出現監管風險。政府作為理性的“經紀人”，考慮到監管成本和監管風險最小化，限制農村資金互助社的設立理所當然。
三、新型農村金融機構的制度創新
（一）準入制度的完善
1．廢除對民間資本入股村鎮銀行的比例限制。2012年5月銀監會發布《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，支持民間資本參與村鎮銀行發起設立或增資擴股，并將村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降低到15%。我們認為，應該逐步降低對民間資本入股村鎮銀行的比例限制，并在一定的條件下，廢除其入股村鎮銀行的比例限制。
2．根據新型農村金融機構的不同類型調整注冊資本額。貸款公司是由商業銀行和農村合作銀行設立的，50萬元的注冊資本要求對設立人并不算高，因此可不調整。農村資金互助社注冊資本金的規定要求鄉（鎮）設立的不低于30萬元，行政村設立的注不低于10萬元，這樣的要求在實踐中過高，應予以下調。
（二）激勵機制的建立
首先是在法律中明確規定新型農村金融機構可以享受的稅收優惠政策。其次是政府應積極參與為基層農村金融機構提供服務的機構設立。另外，還應建立大型商業銀行與新型農村金融機構之間的融資機制。盡快出臺相應的融資辦法，對于什么樣的農村金融機構可以融資、提供融資銀行的權利義務作出相應規定，并對提供融資的商業銀行給予傾斜政策。
（三）約束機制的完善
為調控新型農村金融機構資金流向，可以采取這樣的辦法，即單筆流出農村貸款達到一定比例、同一非農貸款人貸款達到一定比例、非農貸款總量達到一定比例的需要報告監管部門備案，監管部門以此作為評價農村金融機構的依據。監管部門應制定出詳細的評估標準和相應的獎懲機制；資金流出農村過多的機構要受到處罰，直至勒令退出農村市場。
（四）組建、審核機制的完善
1.建立真正的市場組建機制。首先，政府在組建中應當是指導服務提供者，而不是組建對象、組建地點的決定者。其次，對農村資金互助社的設立給予更多關照。小規模的農村資金互助社不需要專門的監管機構實行審慎監管，當資金互助社規模達到一定程度后，再由監管部門實行審慎監管。
2.完善機構設立的審核機制。統一的農村金融機構設立審批制不符合農村金融實際，可以根據金融機構類型不同設置不同的審核機制。村鎮銀行應當繼續實行審批制。對農村資金互助社的設立審批程序可以取消，對符合法定條件的申請者，可直接到工商行政管理機關登記。根據國外經驗，只有當農村資金互助社的資產和成員規模較大時，才考慮對其采取審批制。
