摘要：本文從改善國有建筑企業現狀和完善公司治理角度出發，本著前瞻性與發展性，穩定性與可操作性的原則，對國有建筑企業的內部控制進行了研究，發現國有建筑企業內部控制在適合性、完整性和有效性等方面存在的問題，并提出了改進建議。
關鍵詞：國有建筑企業 內部控制 風險管理
一、引言
1992年，美國反對虛假財務報告委員會（NCFR）組織參與的發起組織委員會（Committee of S ponsoring Organization，簡稱COSO）發布了《內部控制-整合框架》報告，該報告被公認為內部控制歷史上里程碑式的研究成果，報告中提出了內部控制“五要素”框架，即控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監控。2006年我國成立企業內部控制標準委員會，2008年財政部等五部委聯合印發了《企業內部控制基本規范》，把內部控制劃分為內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等“五要素”。2010年五部委又聯合發布了《企業內部控制配套指引》，包括《企業內部控制應用指引》18項、《企業內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》，加上之前的《企業內部控制基本規范》，基本構成了我國現代企業內部控制規范體系，它既適應我國國情，又借鑒國外先進經驗，堪稱中國內部控制發展的重要里程碑。《企業內部控制基本規范》的發布標志我國企業風險管理已與內部控制相結合，并對我國的公司治理、證券行業監管、國有或國有控股企業以及國有資產的管理發揮巨大作用，被專家稱為“中國版的SOX法案”。《企業內部控制基本規范》基本保持了美國COSO于1992年提出的內部控制“五要素”框架，又在實質內容上體現了美國COSO在2004年提出的全面風險管理“八要素”觀點，構建了由內部環境為基礎、風險評估為環節、控制活動為手段、信息溝通為條件、內部監督為保證的內部控制體系。很多大型國有建筑企業在內控建設方面的行動是積極有效的，在內部控制建設上投入了大量人力物力，總結了一定的內部控制工作經驗，為更好地建立健全建筑企業內部控制體系奠定了實踐基礎。但由于管理體制、思想認識、能力素質等多種因素影響，使得內部控制建立與執行還存在諸多問題。
二、國有建筑企業內部控制存在問題
（ 一 ）內部控制環境 （1）公司治理及組織結構不完善。一是董事會作用不強。董事長和總經理同為上級任免或委派，董事會成員基本上由企業內部經營人員組成，無法獨立地決策和對總經理實施強有力的監督。二是外部董事作用不強。外部董事參加董事會之前，不能及時取得表決所需的詳盡資料和信息，或者例行公事走過場，不深入了解實際情況，造成表決缺乏科學性或與實際脫節，影響了董事會決議的權威性。三是董事會經理層職權不清。由于對日常經營管理工作缺少明確的界定，加之董事會與經理層對此問題的理解常常存在一定分歧，造成董事會和經理層在一些業務上存在權力重疊、權力爭奪或權力真空的現象。有些問題董事會認為是正常監督范圍，經理層卻認為是干涉過多；有些問題雙方都認為是職權范圍內事項，結果造成“多頭意見”或“無人理睬”。四是專門委員會未能有效運行。由于專門委員會要求每位外部董事在多個專門委員會中任職，從而使得專門委員會難以有效開展；專門委員會與內部職能部門溝通不足，未能發揮應有的作用，如審計委員會僅是在年初聽取日常辦事機構-審計部的年度工作總結。五是黨委會的政治核心作用如何體現。黨委會按照“黨管干部、黨管人事”原則確定用人標準，董事會認為不屬于企業后備干部的市場化應聘人員，不需要經過黨委批準。部分身兼董事的黨委成員在董事會上沒有反應黨委會意見，僅僅是表達作為董事的意見。（2）企業文化未建立。對已有的企業文化及道德守則的宣傳和推廣途徑不足；尚未建立具有本企業特色的企業文化；因換任領導的觀念不同使得企業文化的連貫性和延續性受到影響；決策不夠民主，以董事長的好惡作為是非標準和價值取向；不同級次的員工職業操守準則不明確。（3）人力資源政策不合理。一是戰略性人力資源管理組織架構還未發揮實質作用。提名、薪酬與考核委員會工作主要側重于干部任免、薪酬分配和某一的具體的重要問題，至于設計人力資源規劃、建立職工教育培訓體系、制訂績效考核方案等還是主要由人力資源部門承擔，人力資源部門作為一個部門，其全面協調能力、戰略地位和對企業業務認知能力的不足，加之事務性工作較多，進而制約了所定人力資源政策的科學性、合理性和全面性，也影響了企業整個人力資源管理的水平和發展。二是人力資源管理的責任體系不完善。現代人力資源管理理念定位人力資源部門為政策制定、專業咨詢的角色，各業務部門為人事管理的執行者。現狀是人力資源部既要制定政策，又要執行政策，各業務部門不承擔人事管理責任，認為管人是人力資源部的問題，在工作中不重視人員培養，出現了“有本事的自己走、沒本事的被擠走的”現象，反映出人力資源管理上責任不清的問題。三是招聘管理體系不完善。中高層管理人員主要是內部提拔，易形成管理慣性，不能為企業變革和發展注入活力；普通崗位招聘目前主要側重于從高校招聘，招聘渠道相對單一，造成專業技術工人供需缺口較大；未依據崗位職務分析、能力素質模型建立一套系統規范的招聘測評辦法。四是未建立系統的員工培訓管理體系。培訓計劃未與企業的長遠規劃和發展目標緊密結合，未與職工的發展緊密結合；培訓效果缺乏跟蹤評價；未形成一個企業內部的專業培訓隊伍。五是績效考核體系還不夠科學細化。目前的績效考核辦法主要是針對管理人員的業績考核，對企業內部團隊和個人業績的綜合考察不夠，尤其是“勤”、“廉”兩方面的考核缺少實際內容；部分考核指標定義、考核數據口徑不夠明確，造成認知上的偏差。
（ 二 ）風險評估 （1）風險管理的意識還不夠強。存在著對風險管理認識不到位，全員、全方位參與不夠，風險管理目標還不夠系統和明確，甚至有時面對激烈市場競爭，為了爭奪市場份額，不惜做出風險自留的決策，即超過企業自身承受能力而去承擔重大風險。（2）風險識別的技術積累不足。由于風險管理起步較晚，積累經驗少，國有建筑企業尚未形成像國外企業那樣非常專業的風險研究報告和風險一覽表，使得風險識別的基礎不夠扎實。現有的風險識別技術主要是參照國外企業的風險管理經驗，但由于國情不同，實際執行過程中對風險的分析和評估還不夠定期、系統全面，出現漏列或錯列風險源。（3）風險評價還存在一定誤差。由于基礎工作不扎實，風險評價中無歷史數據可借鑒，或者為了查找歷史數據要花費巨大精力和時間，常常使得風險評價千篇一律、浮于表面、不能切中要害。對客戶信用、財務管理、采購、銷售、物流等管理活動未能做到定期的風險評估，風險管理還沒有真正貫穿到企業的所有業務、各個環節。如果加上，風險識別階段出現誤識，導致主要風險源漏列，更加造成風險評價失去實際意義。 （ 三 ）控制活動 （1）風險管理的制度建設有差距。企業風險管理的部分制度設計有缺陷、可操作性及系統性不強，制度的整體效應未得到最大發揮。對風險管理的問責制、考核制及其相應的獎懲制度沒有得到應用，未能通過各種形式的責任約束、限制和規范職工的行為，出現弱化和模糊責任。（2）風險管理的控制體系不完善。由于內部風險機制運行及銜接不暢，以及風險管理人員獲得的授權不足，造成風險管理部門不能完全履行風險管理職責，削弱了化解、抵御風險的能力。（3）風險管理方法不合理。風險轉移不是以公平的、合理的報酬為前提轉移給合同對手，而是利用建筑市場為業主市場的情況下，業主或發包方通過合同免責條款以及其它苛刻條件轉移給建筑企業（或分包商），建筑企業為了承擔這種不公平的風險轉移責任，只好拼設備、拼人力，甚至偷工減料。風險管理活動往往也是臨時性的或間斷性的。為了搶占市場份額，企業在承攬一些項目時不進行風險評價，或設置較少的項目儲備，明知道合同不利也堅持簽約，實際上是采取了風險自留的做法，這樣操作違背了采納風險自留的前提條件，即風險發生的概率很小或風險發生所造成的損失在項目儲備資源限度之內。有些項目經理部往往只重視項目工期、質量、工程量，但對合同中明確規定應當辦理簽證的事由，不辦簽證或者不敢辦簽證，不善于在履約過程中通過補簽合同等手段規避風險，甚至在個別情況下，采取高成本的技術方案或某些應急措施，造成更大的實際風險開支。
（ 四 ）信息與溝通 （1）信息公開制度尚不完善。一是未能強化企業管理層，尤其是經理層面對信息披露真實準確性、及時完整性的責任，和其應承擔的行政責任、刑事責任和民事責任，弱化了源頭上防范財務欺詐的作用；二是對信息公開的方式、范圍停留在制度層面，宣傳和執行都不到位，部分職工根本不知道哪些信息是應知信息，什么渠道可以獲取何種信息。（2）信息收集過程中存在銜接不暢。由于溝通不到位，責任部門不能及時、全面地收集信息；對收集的內外部信息在篩選、核對過程中存在理解不當、誤分類；信息的溝通和反饋尚未貫穿在企業內部各管理級次、責任單位、業務環節之間；個別重要信息不能及時傳遞給董事會、監事會和經理層。（3）對重大政策調整的動向把握的不夠及時。在目前“政府主導型”的投資背景下，企業在中央、國務院部委和省市黨委政府中的影響力還不夠深遠和鞏固，不利于市場開拓取得大項目，不利于掌握國家有關產業結構調整的重大政策調整的最新動向，及時調整企業經營思路。
（ 五 ）內部監督 （1）法務部門沒有得到最合理使用。由于近些年建筑企業清欠力度很大，企業的法務部門目前主要工作任務是處理各種訴訟，不能把主要精力放在關鍵的合同管理和證據管理上，最終造成了履約管理和證據管理的薄弱，繼而可能造成潛在的更大風險。（2）對監督檢查的必要性和重要性的宣傳不到位。一些被檢查的項目經理部不愿意接受監督檢查，抵觸情緒和牢騷較大，有的認為是為了檢查而檢查，檢查流于形式，問題發現了也解決不了；還有的認為審計人員素質不高，技不如己，不愿配合。（3）對監督檢查發現的問題歸納提煉不夠。技術質量部門和審計部門在歷次檢查、審計后，未能及時、全面地對發現問題進行總結、提煉，未建立問題庫，未能在管理層面提出富有建設性、前瞻性、根本性的管理建議，對重要問題的追蹤審計和整改督導還不到位。
三、國有建筑企業內部控制完善策略
（ 一 ）構建內部控制良好環境 （1）完善公司治理和組織結構。賦予董事會應有的權力，如總經理的任免、考核和薪酬決定權；建立科學的外部董事選聘考評機制。向社會公開選拔，公布選拔結果，接受社會監督。建立外部董事社會信譽評價機制，增加榮譽激勵，提高外部董事的主觀能動性；進一步明確界定日常經營管理工作的范圍，劃分董事會與經理層的職權范圍，結合實際制定董事長的職權；建立專門委員會工作考評制度，完善專門委員會與內部職能部門的溝通機制；創新公司制下的國有建筑企業黨委會的工作機制，在重大經濟決策和重要人事任免中，要確保“黨委意志”在企業決策特別是董事會決策時得到重視和體現；建立組織機構調整、本級定員及職責調整、職能部門設置、所屬子分公司設立、境外機構設置管理等流程。加強對公司及所屬公司的管控力度。（2）加強企業文化建設。統一規劃企業文化。結合本企業實際，融合在市場競爭積淀下來的寶貴經驗和科學管理，創建具有鮮明特點的企業文化，確立引領企業發展的使命、愿景、核心價值觀及工作作風等企業文化理念體系；通過新員工培訓、講座、內部網絡、各項文體活動等多種方式向企業員工持續不斷地宣傳企業文化，落實企業價值觀；建立集體民主決策機制，避免“一言堂”；細化員工職業操守準則，為規范執業提供行為準繩。（3）制定人力資源政策。進一步發揮提名、薪酬與考核委員會的戰略性指導作用，或另外建立人力資源管理委員會，通過這種跨層次、跨部門的橫向組織，來構建人力資源管理體系，提高人力資源規劃的戰略性和長遠性，加強專家研究和集體決策，增強各項人力資源政策的協調落實；制定各級經理層在人力資源管理上的分工與責任。業務部門有責任培養下屬、管理下屬，員工在本職本崗出現問題，經理層負有管理責任，而且負有什么樣的管理責任要非常清楚明確、有據可查。完善招聘管理體系。對現有崗位職務進行分析，建立標準的崗位職務說明書，分析和編制員工素質能力模型，建立合理的標準化招聘流程，豐富招聘的實踐技術，提高招聘的水平；構建系統化地績效管理體系。根據企業發展階段、管理水平和業務特點，制定詳細的、有效的績效考核指標，注重業務成果、組織改革發展、財務狀況、流程效率的綜合衡量，注重團隊與個人業績的綜合衡量，注重考核與分配激勵的緊密結合，注重考核評價與員工發展的均衡發展；建立系統的員工培訓管理體系。主要可以采用建立企業自主教育培訓、結合企業戰略制定培訓規劃和實施計劃、建立培訓效果跟蹤考核辦法、建立穩定的師資隊伍等措施。
（ 二 ）認真做好內部控制風險評估 （1）強化對風險管理的監督檢查。由風險管理部門定期對企業各層級的風險管理工作實施情況和有效性進行監督和檢查，提出調整或改進建議。（2）通過反復實踐總結歸納出企業風險一覽表。吸引和培養優秀的風險管理人才，建立以風險經理為主的監督機制，加強風險的全面收集和研究，逐步建立并完善符合企業實際情況的風險一覽表，為風險識別奠定基礎。（3）完善風險管理部門的管理制度。強化風險管理部門及人員的職責和分工，明確工作程序，建立考核制度，加強風險分析與評估，確保風險管理工作有的放矢，與企業戰略目標和發展方向保持一致，融入企業的經營和管理的各個環節。 （ 三 ）嚴格內部控制活動 （1）完善風險管理的制度建設。加強風險管理的問責制、考核制和獎懲制度的落實，對經理層加強風險管理約束，在經營風險方面企業應強調不能盲目承接項目；在投資風險方面，企業應重點完善項目評審、決策機制，對投資加強風險管控，適當壓縮投資規模；在資金風險方面，企業應狠抓回收工程款、清催拖欠款，加快樓宇銷售速度，以有效鞏固資金鏈。（2）加強領導班子全員考核。企業應改變以往與下屬子分公司的領導班子主要成員簽訂責任狀的做法，改做與經營班子全體成員簽訂責任狀，要求三級公司以上高管人人都要扛營銷指標和風險管理指標，要將管理權力適當分解、分塊分級授權，尤其是風險管理人員應獲得足夠的授權，并與考核掛鉤。（3）采用風險合理轉移的措施。一是加強合同管理和合同談判，積極在合同中限制和轉移風險，對合同中的免除責任條款要仔細研究，切忌盲目接受，盡量做到風險在雙方合理分配；二是選擇有實力、有經驗、管理規范的分包商；三是適當采用建筑工程一切險和第三方責任險，以減少風險損失；四是不斷開展建筑施工技術創新。（4）制定重大事件應急管理流程。企業應制訂《重大事項應急管理辦法》，主要包括重大事項防范與預警管理、應急處理管理、善后處置及總結評估、重大事件信息發布。避免因突發事件的應急措施和程序安排不當，導致企業成本加大，造成經濟損失、信譽損失，甚至法律風險。
（ 四 ）加強內部信息與溝通 （1）完善信息公開制度。一是強化企業管理層對信息披露真實準確性、及時完整性的責任，和其應承擔的行政責任、刑事責任和民事責任；二是加大對信息公布方式、方法和范圍的宣傳力度和廣度，重要的管理內容可采取承諾制、公示制，加強信息的透明公開。（2）完善信息溝通機制。一是建立統一的網絡信息平臺，通過信息集中、信息整合等手段，將有關內部信息全部納入平臺管理，及時共享；二是建立信息傳遞問責制，確保重要信息能及時傳遞給董事會、監事會和經理層。（3）加強高層對接機制。企業應明確由高管牽頭，并責成專人專部門對接中央有關部委和地方政府，形成分區域、分專業、責任清晰、考核到位的高層對接機制，實現營銷高端化，及時掌握重大政策調整的最新動向，利于企業改革發展和戰略調整，占有更大的市場份額。
（ 五 ）強化內部監督 （1）建立履約管理責任制。通過設定量化考核指標，對因合同證據意識不強、違反合同管理規定造成企業損失的，追究個人責任；除合約法務部門外，在企業的事業部和每個子分公司、項目部中確定專人負責合同和資料證據管理，加強與合約法務部之間的工作對接，及時發現證據管理中的問題；完善并認真執行文檔記錄和各類合同履行資料的收集和保管制度。合約法務部門人員和各部門合同管理負責人應結合建設工程合同的有關條款，研究各類簽證和索賠的期限，在履約過程中，凡應在期限內提出的書面要求、通知、函件，使之形成證據；加強檢查監督，督促各項目部提高管理水平，減少失誤。（2）加強監督檢查。企業應建立對子分公司及項目部的綜合督導制度，由技術質量部門、審計部門、財務部門和工程部門等抽調高級專業人員，組成督導檢查組，制定年度督導計劃和督導方案，在所屬子分公司和項目部中進行抽查，對其工程施工進度、成本控制、施工質量、安全狀況、人力資源管理、項目管理辦法進行全面了解，掌握所屬單位的軟硬件建設水平，獲得準確的經營信息，為企業領導層的經營決策提供依據。同時，對檢查中發現的問題，督導組應通過與被查單位主要領導及時進行現場反饋，指出問題，提出整改建議，并進一步取得被查單位的整改措施；遇重大問題要立即上報，各方配合及時解決。通過督導檢查，將暴露的問題及時解決，從而快速提升工程管理水平，提升企業盈利水平與綜合競爭力。督導組對發現的問題與好的做法都要如實、詳細的評述和報告。被查部門也可將遇到的管理重點、難點問題與困惑及時報告督導組，由督導組成員加強管理、技術和財務方面的指導，同時將好的管理方法與經驗傳授給被查部門引以為鑒，遇超過督導組職權范圍的問題，督導組應認真記錄，向企業高管層做好匯報。通過這樣的雙方互動，增進理解，實現監督檢查的重要意義。（3）監督追蹤問效。企業應責成專人，對歷次內外部檢查、審計發現的問題進行匯總和提煉，一方面建立企業各管理方面、各級層面的問題庫，加強分析和研究，區分出管理層面的問題和執行層面的問題、共性問題和重大個性問題、能夠立即解決、短期解決和需長期協調的問題；二是建立措施建議庫，歸納改進建議，一些原則性的問題應高瞻遠矚提出建設性的管理建議，一些執行不到位的問題應提出促改促落實的有力措施；三是對性質嚴重或急需解決的問題，應采取后續跟蹤審計，確保整改到位和監督檢查力度；四是完善監督檢查責任人的考核制度，保證督導組成員履職認真。
