一、引言
國有企業是我國國民經濟的支柱，是保證社會主義制度的堅實物質基礎，在國民經濟中發揮著主導作用和控制力方面的職能；在縮小地區經濟發展差距方面，起著促進協調發展的作用；在國家戰略產業核心技術水平和產業國際競爭力方面，國有企業則是基本力量和先行者（張卓元、鄭海航 2008）。中國國有企業的安全與效率是經濟問題，也是政治問題，是關系民生的重大問題。
從1978年開始的國有企業改革，已初步實現了國有企業微觀經濟基礎再造的任務，絕大部分國有企業已成為同社會主義市場經濟相適應的市場競爭主體。產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學的現代企業制度初步確立。而1994年開始的公司制改造的浪潮使國有企業基本建立了公司法所規定的治理結構。
但是，就目前的國有企業治理結構，在運行中并沒能實現既協調又相互制衡、權責利一致的高效領導體制的目標。國有企業的治理，問題重重，導致國有企業的治理效率不高。董事會雖然被定位為公司的決策機構，擔負著戰略制定、重大投融資決策、經營監督以及對經理層任免、考核與薪酬的決定權，但在實踐中，其作用遭遇弱化。董事會在一定程度上停留于“橡皮圖章”水平，試點企業的董事會并未能真正擁有所定位的職權。尤其是在董事長和總經理同屬由上級任免和委派的情況下，總經理事實上并不對董事會負責，以至于出現經理層藐視董事會決議、不執行決議，甚至自行其是的情形，董事會機制失效。監事會地位不高，名義上與董事會平級，實際上是董事會和經理層的附庸。監事會的監事職能沒有得到確實發揮。同時，我國國有獨資和控股企業還存在不同程度的所有者缺位問題，其造成的危害之一就是經營層的逆向選擇和道德風險。國家委派的經理層實際上在很大程度上享有了剩余控制權，但由于不享有國有資產的剩余所有權，從而導致剩余控制權和剩余所有權不對稱，出現了權力尋租之類的問題。目前的國有企業因缺乏所有者的有效監管也使投資和經營行為有很大的隨意性，風險難以控制。而作為黨的基層組織的國有企業黨委會，與法人治理結構的關系并不明確，許多企業黨委班子、董事會、經營班子都是那幾個人，直接參與企業的決策和經營，公司權力高度重合，黨委班子成員不可避免地成為公司“內部人”，黨內監督無法實現。
國有企業是我們黨執政的重要物質基礎。充分發揮國企黨委會的政治核心作用，保證黨對國有企業的領導，是一個重大的政治原則，我國的《憲法》和《公司法》對此都作出了明確規定。發揮企業黨組織的政治核心作用必須與完善國有企業法人治理結構結合起來，國企黨組織只有完全滲透于法人治理結構體系中，才可能建立起有中國特色的國有企業法人治理結構。
本論文在實地調查與理論研究的基礎上，試圖從一個新的視角探索國有企業黨委會作用新機制，探討一個有中國特色的國有企業治理結構，尋求一種可能解決國有企業治理機制效率不高的辦法，為國有企業改革提供一個可能的思路。
二、不同體制下看國有企業黨委會作用機制的改變
在計劃經濟體制下，中國傳統國有企業由國家直接經營。在管理體制方面，國家對國營企業實行“統一領導，分級管理”；在計劃管理方面，國家制定指令性計劃決定國營企業各項經濟活動；在投資管理方面，國家對國有企業基本建設的投資權高度集中；在財務管理方面，國家對國營企業實行“統收統支和大鍋飯”的財務收支管理制度；在產品進入流通方面，國家對國營企業產品和原材料“統購報銷”進行分配和定價的統一管理；在勞動工資管理方面，國家對國營企業用工進行統一分配。這個時期的國有企業是政府高度集權下的無權、無利、無責的政府附屬物。
在市場經濟體制下，國有企業的經營機制和經營活力發生了根本性的變化，擁有了充分的自主權，基本成為適應市場經濟的自主經營、自負盈虧的市場主體和法人主體。國有企業建立了能夠獨立決策的治理結構，可以制定企業經營戰略，具有了國際化經營的視野等。
國有企業由計劃經濟體制下的政府“附屬物”變為市場經濟體制下的自主主體，決定了作為黨的基層組織的國有企業黨委會，其任務執行的環境是完全不同的。
在計劃經濟體制下，國有企業只是完成上級交給的任務，這些任務都是硬性的指標，企業內部機制是很機械的，黨委會除了要發揮政治核心作用，在經濟監督上也只是要保證本單位實現上級國家機關交給的生產任務。
但在市場經濟體制下，國有企業成為自主經營，自負盈虧、自我發展、自我約束的市場主體，其自由發揮的空間是非常大的。雖然《黨章》規定，國企黨委會作為黨的基層組織要監督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國法政紀，嚴格遵守國家的財政經濟法規和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益，教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為作斗爭，發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作，保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行；支持股東會、董事會、監事會和經理（廠長）依法行使職權等，但黨委會完成其任務的環境已經完全不同了，市場經濟體制下企業的自主決策使黨委會在目前情況下缺少完成其任務的手段，特別是監督任務的完成，更是缺少監督工具。
三、目前國有企業治理結構與黨委會
理論界對于從治理層面建立一套完善的公司治理結構，逐漸達成這樣的共識：國有企業公司治理結構可考慮分為四個層次，即：一是出資人機構為三級國資委；二是董事與董事會及所屬的委員會；三是監事及監事會；四是以總經理（或CEO）為首的高管層（或執行委員會）。國有企業公司治理結構的目標是在上述四個層面形成既協調又相互制衡、權責利一致的高效領導體制。包括：
?。ㄒ唬┒聲茖W的決策機制
?。ǘ┍O事會對董事會和高管層、董事會對高管層有效的監督機制
（三）董事會對高管層合理的激勵機制
完善的國有企業公司治理結構應遵循以下三條原則：
（1）出資人（國資委）與董事會之間需要建立完善的信任托管關系；（2）董事會與高管層之間需要建立完善的委托代理關系；（3）董事會、監事會和高管層要建立相互制衡關系。目前，我國的國有企業基本上都搭起了法人治理結構的框架，但正如前文所述，法人治理結構在運行中問題重重，治理效率不高，已經呈現了很多弊端：
1、內部人控制現象嚴重，權力制衡機制難以形成。
企業董事長、總經理、監事由上級任命，且董事會與經理人員較多重疊，使法人治理的權力制衡難以形成。董事長兼任總經理，使經營層的權力失去了有效的制衡監督；監事會受制于董事會和經理層，難以發揮監督作用。
2、黨委會與法人治理結構的關系不明確。
從當前中央企業董事會試點現狀看，企業黨委會的主要領導成員可以董事身份進入董事會，而董事會中的非外部董事同樣可以黨員身份進入企業黨委，這是中央組織部、國務院國資委于2004年在“關于加強和改進中央企業黨建工作的意見”中所確立的“雙向進入、交叉任職”的一條重要原則。但這卻造成黨委班子、董事會、經理層都是那幾個人，黨委成員也不可避免地成為“內部人”，黨內監督無法落實。
造成上述弊端的原因是：我國是二元制公司治理結構，在這個結構下，監事會的權力既不像德國監事會，也不像美國獨立董事以及日本主銀行制下的由銀行等委派的監事那樣擁有接近公司的優勢條件。我國監事會無法了解實情，又缺乏監督手段，起不到監督作用。監事會地位不高，名義上與董事會平級，實則是董事會和經理層的附庸，同時監事會人員構成不合理，缺乏履行職責的必要知識和能力，導致監事會無力監督。當在實踐中監事會職能不能發揮有效作用時，又借鑒美國經驗引入了獨立董事制度，但實踐表明，獨立董事也沒有真正發揮預期的作用。
目前我國國有企業的治理結構問題，首先要解決的是監事會的監督乏力現象，可是監事會的地位決定了它的制衡與監督無效。而國有企業的黨委會似乎可以有著其他黨政機關、事業單位等的黨委會不同的作用。接下來分析國有企業黨委會領導監事會的可行性。
四、國有企業黨委會領導監事會之可行性
公司法第五十四條規定監事會、不設監事會的公司的監事行使下列職權：（一）檢查公司財務；（二）對董事、高級管理人員執行公司職務的行為進行監督，對違反法律、行政法規、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議；（三）當董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時，要求董事、高級管理人員予以糾正；（四）提議召開臨時股東會會議，在董事會不履行本法規定的召集和主持股東會會議職責時召集和主持股東會會議；（五）向股東會會議提出提案；（六）依照本法第一百五十二條的規定，對董事、高級管理人員提起訴訟；（七）公司章程規定的其他職權。
《黨章》第三十一條規定，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。它的基本任務是：(一)宣傳和執行黨的路線、方針、政策，宣傳和執行黨中央、上級組織和本組織的決議，充分發揮黨員的先鋒模范作用，團結、組織黨內外的干部和群眾，努力完成本單位所擔負的任務。……(五)充分發揮黨員和群眾的積極性創造性，發現、培養和推薦他們中間的優秀人才，鼓勵和支持他們在改革開放和社會主義現代化建設中貢獻自己的聰明才智。……(七)監督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國法政紀，嚴格遵守國家的財政經濟法規和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益。(八)教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為作斗爭。
《黨章》第三十二條規定,……國有企業和集體企業中黨的基層組織，發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作。保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行；支持股東會、董事會、監事會和經理(廠長)依法行使職權；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展工作；參與企業重大問題的決策；加強黨組織的自身建設，領導思想政治工作、精神文明建設和工會、共青團等群眾組織。
從上面的監事會職權與黨在國有企業中的基層組織的任務來看,國有企業中的黨委會的工作內容是可以把監事會的職責包容進來的。或者說，從某種意義上講，監事會職能是把國有企業黨委會任務中的監督職能具體化了。所以，對于國有企業中的黨委會的職能似乎可以與其它基層組織的黨委會有所不同，如果國有企業中的監事會由黨委會領導會是怎樣的情況呢？
其實所謂的現代企業制度起源于西方發達國家，是西方政治、經濟、法律制度以及科技、社會意識形態等各種因素綜合作用的產物。我國的政治、法律體制和社會意識形態，都與西方發達國家存在較大差異，也就是說現代企業治理結構有效運行的政治、法律基礎在國內不具備。但國有企業黨委會的存在，可以使我國構建有中國特色的國有企業治理結構成為可能。如下圖：
1、在這個結構中，國有企業黨委會作為黨的基層組織，其原有的任務并不改變，但增加了對監事會的領導權力。黨委成員不再擔任董事會、經理層的任何職務。
2、在這個結構中，監事會是國有企業黨委會的一個下設職能部門，其成員可根據監督手段的需要進行社會選聘。
3、在這個結構中，黨委會在發揮政治核心作用，保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行的前提下，只是參與重大問題決策，董事會在經營決策上并不受黨委會的領導，但要接受其監督。
五、新國有企業治理結構作用機理
（一）國有企業黨委會領導監事會行使監督權是天然的使命
中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。
我國的社會主義建設，必須從我國的國情出發，走中國特色社會主義道路。發展是我們黨執政興國的第一要務。各項工作都要把有利于發展社會主義社會的生產力，有利于增強社會主義國家的綜合國力，有利于提高人民的生活水平，作為總的出發點和檢驗標準，尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。中國共產黨在領導社會主義事業中，必須堅持以經濟建設為中心，其他各項工作都服從和服務于這個中心。
已經走向市場的中國國有企業是保證社會主義制度的堅實物質基礎，國有企業的安全與效率不僅是經濟問題，也是政治問題，是至關重要的大問題，作為黨的基層組織的國有企業中的黨委會其職能的發揮，不僅應該與政府機關、事業單位等不同，也應該與計劃經濟時期的國有企業中的黨委會不同，如果我們不探討市場經濟中國有企業黨委會新的功能，那么有中國特色的法人治理結構就不可能搭建，而現在的法人治理機構并不完全適用我國的國有企業。
中國共產黨的天然使命決定了國有企業黨委會作為黨的基層組織，是最能夠領導監事會行使監督職能，保障國有企業資產保值增值的。
?。ǘ﹪衅髽I黨委會領導監事會行使監督職能更有利于國資委所期望的“國有資產有人監管，防范內部人控制，杜絕一個人控制”的基本改革意圖的實現
時至今日，試點企業沒有一家董事會被賦予經理任免權，其實這應該是國資委防范內部人控制，杜絕一個人控制的一種方式。但其結果卻是使董事會陷入在治理上被“虛化”的尷尬境地。當國有企業黨委會領導監事會行使監督權后，其監督的力度會提高，制衡效果會有保障，經理任免權歸回給董事會就不必擔心“一個人控制”了，董事會依法享有經理任免權更有利于公司治理結構制衡機制的實現。
（三）國有企業黨委會領導監事會后會使監事會地位上升，更有利于監事會監督職能的行使，法人治理結構制衡機制的實現
在現在的法人治理結構下，國有企業董事會和監事會兩個機構雖然形式上是平行的，但監事會的監督職能不能有效發揮，其實際上是董事會經理層的附庸，被董事會和經理層控制，這種現象的根源在于監事會的監督權力不到位，其地位不高造成的。如果由黨委會領導監事會，監事會在行使監督權力時就好像是黨委會權力的行使，監事會的地位就會上升。
?。ㄋ模﹪衅髽I黨委會領導監事會行使監督職能，有利于擺脫國有企業目前的內部人控制現象
在現在的法人治理結構下，董事、監事還基本是企業的“內部人”，國有企業內部人控制現象普遍存在，權力制衡機制難以形成。普遍存在的現象是：企業董事長、總經理、監事由上級任命，且董事會與經理人員較多重疊，使法人治理的權力制衡難以形成。由于董事長是法定代表人，使監事會通常都受制于董事會。如果由黨委會領導監事會，黨委書記與董事長不再由一人擔任，這時黨委會領導下的監事會就可以與董事會形成制衡，而國有企業黨委會作為黨的基層組織，其天然的領導力與使命決定她不僅有領導監事會的能力，并且也完全可以不成為企業的“內部人”。
（五）國有企業黨委會領導監事會后，會有利于黨內監督的落實
在現在的法人治理結構下，黨委會與法人治理結構的關系一直就不明確。許多企業黨委班子、董事會、經營班子都是那幾個人，直接參與企業的決策和經營，這種企業權力的高度重合，已經造成黨內監督無法落實，黨委成員在這個制度框架下已經不自覺的成為“內部人”了。如果由黨委會領導監事會，黨委班子成員不再擔任董事會、經理層的任何職務，更有利于國有企業中黨的基層組織發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作，更好地發揮其監督職能：監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行；支持股東會、董事會、監事會和經理層依法行使職權等。
