南京理工大學財務處 吳清林
為了適應我國市場經濟的不斷完善進程，改革開放以來，我國財稅領域的改革重點大多是在財政收入的稅收征收管理與法制建設等方面；而對財政支出管理方面存在的問題一直沒有大的改革，這次實行國庫集中支付制度是財政支出管理改革的重要方面。
根據《財政國庫管理制度改革方案》的規定，財政資金支付要在國庫單一賬戶體系下統一進行，對財政資金采取財政直接支付和財政授權支付兩種方式支付到商品和勞務供應者。
基本建設項目財政國庫集中支付是按照部門預算和用款計劃確定的資金用途和用款進度，根據用款單位的申請，由財政部門將建設資金，不經過建設單位的銀行賬戶直接支付到商品、勞務供應者或用款單位。
南京理工大學機械工程實驗樓是財政部在國防科工委高校進行的建設工程財政國庫集中支付的試點項目。我校在國防科工委財務司的指導下，嚴格按照財政部的國庫集中支付要求和國防科工委的試點指示精神實施試點工作，經過各部門的通力合作，較好地完成了財政直接支付的試點工作。通過這次試點工作，我們深切感到：
一、要做好建設項目國庫集中支付工作，需要領導的高度重視，需要加強各類人員的業務學習，盡快轉變觀念，不斷總結經驗，才能很好地推進該項工作的順利進行。
第一、領導高度重視國庫集中支付試點工作
國庫集中支付是我國財政在市場經濟條件下的一次具有深遠意義的改革，是我國政府財政體制適應世界經濟的需要，對于加強財政管理監督，提高資金使用效益，從源頭防范腐敗，具有重要意義。我校機械工程實驗樓項目財政國庫集中支付試點工作的成功與否，會直接影響到財政國庫集中支付在國防科工委高校基建項目的推廣工作。
我校在接到上級指示精神以后，校主管領導高度重視，召集財務部門、基本建設管理部門等單位進行周密細致布置安排，要求各部門以上級文件精神為指針，切實做好各項準備工作。在工作的實施過程中，學校主管校領導多次詢問實施過程的問題與困難，及時給予關心和支持，對試點工作的順利進行起到了致關重要的作用。
第二、財務部門認真學習、熱情宣傳新的國庫集中支付法規
財務處領導及時組織安排基建財務人員學習《財政國庫管理改革試點方案》、《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》、《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付清算辦法》、《財政國庫管理制度改革試點預算節余資金處理的有關規定》、《財政國庫管理制度改革試點會計核算暫行辦法》等有關文件精神。研討試點工作中可能出現的困難與問題，做好充分的技術、思想準備；對于學習、試點中存在的疑問及時向上級主管部門請示，以便及時得到上級的指示，從而避免了走彎路。
財務部門還積極向相關部門宣傳財政直接支付精神，建議基建管理部門做好國庫集中支付的準備工作、完善有關手續。向施工單位解釋國庫集中支付的要求，以及對施工單位的好處，打消施工單位的種種疑慮；要求施工單位積極做好配合工作，確保建設工程項目的正常進行，確保財政國庫集中支付試點工作的順利開展。
第三、工作人員積極貫徹執行新法規 維護制度的嚴肅性
如何貫徹執行國庫集中支付，沒有現成的經驗，沒有現成的人員，財務部門只有按照文件精神，以原有的基本建設資金支付管理要求為基礎，在科工委財務司的指導下，增添必要的相關材料，完善新的支付監控程序。
例如，我們為了嚴格貫徹執行國庫集中支付制度，維護制度的嚴肅性。在機械工程實驗摟具體施工過程中，遇到施工地質結構情況比預計復雜，地下有泥沙層的不可遇見情況時，為了確保工程質量，對原施工方案進行了修訂，影響了工期按計劃實行。在不能按期完成施工任務的情況下，我們沒有為適應資金使用計劃的需要而虛列工程進度，而是實事求是地向科工委匯報情況，申請暫緩資金支付，延期計劃的執行。這樣做，給科工委財務司、財政部門帶來了變更原計劃，修訂新計劃等一系列工作，增添了較多的麻煩，但維護了財政國庫集中支付制度的權威性；盡管增添了我們不少工作量，給學校資金方面增加了一定的壓力，我們認為還是值得的。
第四、要不斷改進規范操作程序
做好國庫集中支付工作，首先要做好程序的規范工作。作為項目的實施單位更應該作好基礎準備工作。由于受傳統的管理方法的影響，原來基本建設管理部門在項目的管理上，從項目的立項、申請、計劃、批復到工程的開工等一系列前期準備工作一般是粗線條的。在當時財政支付的體系下，考慮到實際到款比計劃一般滯后的慣例，在制訂上報計劃時，往往適當提前用款計劃，以便與實際進度保持一致性。
現在，國庫集中支付減少了中間環節，資金到位及時，要求我們在項目的預算、計劃制訂方面講究嚴格的科學性，不應再象以前那樣搞粗線條似的管理。
過去我們在常規性的職工住宅、學生宿舍較有經驗，預算較準確；而對適應于現代化的多功能科學報告廳、先進的綜合教學樓建設，特別是具有時代藝術特色的建筑項目缺乏經驗。在項目的預算、方案設計、計劃制訂等方面與實際都存在一定的差距，往往只是考慮了常規性基本建設項目的土建、基本設備、輔助設施部分，達到其基本教學、科研、學術交流的使用功能，而與建設國內一流、國際知名的要求相差甚遠。這些都可能會影響工程項目的正常進行，從而影響財政國庫集中支付的進行，也是我們需要加以改進的。
二、從改革試點的前一階段的情況看，財政國庫集中支付制度改革取得明顯成效，也還有需要改進和完善的地方。
第一、基本解決了財政建設資金層層撥付、流經環節多等問題。建設單位用款的各個中間環節，沒有發生資金滯留、沉淀、挪用等隨意性現象。在資金的支付上由于科工委領導有方、指導及時，建設單位準備工作比較充分，支付也比較快捷、通暢。實行財政國庫集中支付，主管部門完成批復支付申請程序后，資金從財政部門賬戶到用款單位或收款人賬戶可在一天內完成，受到用款單位和收款單位的普遍認可；同時也最大限度地發揮了國家財政資金的使用效率。
第二、提高了財政資金使用的透明度，有效地遏制了以往發生的資金擠占、轉移、挪用等問題。由于建設單位的賬戶上沒有資金余額，建設單位只能按照財政下達的計劃和用途申請支付資金，財政部門按照建設單位的付款申請，招投標文件、購銷合同、發票、收款單位、開戶銀行、賬號等有關支付材料；將工程、設備款直接支付到施工、供貨單位，有效避免了預算單位挪用、緩付工程、設備款，避免克扣農民工工資現象的發生。并且在銀行的信息網絡監控下，透明度比較高，從源頭上防止違紀行為的發生。
第三、變事后檢查監督為事前檢查、全過程監督。過去財政資金直接撥至建設單位，建設單位對收到的資金怎樣使用、何時使用，財政部門、主管部門無法全面、及時、準確掌握，只有等到單位上報會計月報、季報表時才知道建設單位的資金使用情況，這是典型的事后監督。在財政國庫集中支付制度下，首先對資金使用單位的用款計劃進行審核，對沒有預算指標的用款計劃不予審批；其次，是單位的支付行為發生時，無論是財政直接支付，還是授權支付，對不符合規定的支付以及沒有計劃的撥款申請，都能在事前發現并加以制止，從而形成了對財政性資金支付的全過程監督。
第四，提高了預算單位財務管理水平。財政國庫集中支付制度實施后，建設單位通過用款計劃、申請財政資金，控制資金的使用；資金使用的計劃性、科學性和規范性得到加強。在政府財政管理信息系統的支撐下，資金支出管理內容上更加細致，時間上更有主動性，預算建設資金的管理水平明顯提高。
第五，強化了科工委的管理觀念，規范了建設項目的管理。建設資金支出管理的規范為基建項目管理的規范提供了前提，建設資金項目管理的規范是資金支出管理規范的保證，實行國庫集中支付，強化了科工委基建管理部門的管理觀念，對建設資金支出管理和建設單位項目管理都有好處。
三、實行國庫集中支付后，基本建設單位所面臨的難點與改進建議：
第一、基本建設單位在轉換傳統的預算管理與國庫集中支付觀念有一個過程。作為國庫集中支付具體操作部門的基本建設單位，涉及到財務部門、基本建設管理部門、招投標部門、施工單位、材料設備供應商等諸多部門；對新的支付模式有一個相關業務宣傳、培訓、熟悉的過程。建設單位應盡快縮短適應周期，確保國庫集中支付的順利實施。
第二、如何正確處理計劃與變化的問題
首先是計劃的制訂應講究科學性、嚴肅性，嚴格遵循施工的進程制訂計劃，盡量避免因施工設計選材上的較大變動，突破年度計劃，給資金支付的申請帶來困難；
其次是防止在建設過程中遇到不可預見事件的發生，影響工程的進度，特別是跨年度的進度，從而影響財政集中支付的順利進行。例如我們在機械工程實驗樓的施工過程中，就遇到了地質結構比預計復雜， 2003年的“非典”等突發事件，嚴重影響了工程的正常進行，打亂了施工計劃。
第三、規范支付申請所需要準備材料、簡化結算手續，避免人手不夠問題。
目前國防科工委財務司管理基本建設的人手較少，既要審查下面單位報上來的材料，又要與財政部門聯系。如果建設資金國庫集中支付全面推行，牽涉的部門多，范圍廣，一個部門或經辦人員不在，就會影響整個進程。是否將會審時間相對確定？
第四、國庫集中支付后付款單據傳遞問題，目前，建設單位在獲得財政集中支付的信息方面還不是很通暢，支付申請上報后，什么時間支付到客戶，支付的憑單不能及時傳遞到建設單位，不利于建設單位對工程項目的管理和財務會計核算工作。
第五、與傳統的操作方式沖突點
1、關于前期規費：對于每一個工程都有從規劃到申請立項、設計、勘探、施工、安裝等過程；在當前各地建設項目前期收費還不是很規范的條件下，建設單位較難準確預算費用的多少，而規費的收繳是先付款后開票，一個環節扣著一個環節，一個環節辦不好就會影響下一個環節的進行， 從而影響下一個環節進行。
2、關于預付工程備料款：長期以來，學校的基本建設都是在簽訂合同后一定期限內，支付一定的工程備料款（一般為工程合同額的15%），所需提供的預付工程款支付憑證包含那些附件？
3、關于小額工程的分期付款問題：學校為了控制資金的供應節奏，確保工程的施工進度與資金使用支付配套，一般都是按工程進度每月支付一次。如果小額工程項目也采用分期支付方式就會給主管部門帶來非常大的工作量，能否確定一定的金額限度，采用授權支付或零星小額支付形式解決這種情況。
4、關于工程質量保修金：根據有關建筑行業合同規定，工程項目的保修金一般占工程合同總額的3%~10%，支付的時間也從半年到五年不等，根據施工合同內容不同而定。如果由國庫保管，筆數多、金額小、時間跨度長，給財政部門也增加巨大工作量。
5、有關建設施工合同條款與財政集中支付方式規定相違背時怎樣處理？以什么為依據？
第六、鑒于上述情況，建議在制訂建設資金財政國庫集中支付計劃時，根據建設項目的類型、資金來源的比例，分別采用不同的支付方式：
1、對于全額財政撥款的。應根據建設項目的類型，原來同類型項目的規費比例，撥付一定的前期準備金給建設單位。
2、對于部分財政撥款、部分自籌經費的項目，在部門自籌經費足以支付前期費用或零星支出時，國撥部分則可以采用全額財政直接支付的形式。
3、對于部分財政撥款、部分自籌經費的項目，在部門自籌經費不足以支付前期費用或零星支出時；則可以采用補足差額，部分采用財政授權支付，剩余部分采用財政直接支付形式。
4、實行國庫集中支付管理辦法后，建議有關部門盡快完善相關的配套管理辦法。如：實行政府采購和國庫集中支付的有關基本建設財務管理規定，便于基層單位的財務管理，利于主管部門的報表合并和統計分析。
建立高校建設資金國庫集中支付體系，健全資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是對財政資金的賬戶設置和收支繳撥方式的根本性變革，是一項十分龐大和復雜的系統工程。這項改革對加強財政基本建設資金管理監督，提高資金使用效益，從源頭防范腐敗，具有重要意義。我們要嚴格按照有關財政國庫集中支付的精神，不斷總結經驗，在改革中實踐，在實踐中完善，早日建立起具有中國特色的國庫集中支付體系。
