中央教育科學研究所 曾天山
完成“兩基”歷史任務之后的農村教育在新世紀遇到了新的挑戰，我們要抓住全面建設小康社會的戰略機遇期，完善和創新農村教育管理體制，促進農村教育的持續健康發展。從我們調研的情況看，各地落實“以縣為主”新體制不斷有新的進展，不同類型地區縣域教育發展的實踐，為研究我國縣域教育的發展道路提供了有益經驗。但從全國來看，還存在不少問題，需要進一步總結經驗，不斷完善和創新。
一、農村義務教育管理新體制實施情況。
（一）農村義務教育管理體制上收到縣的情況。
全國大部分縣已經完成農村義務教育管理體制改革。但體制改革進度和程度有所不同，在人、事、財、物幾個方面，完全到位的占大多數；其中大部分是把教師工資上收到縣，有的僅將教師人事管理上收到縣。
實行農村義務教育管理新體制后，各地都把解決拖欠教師工資問題作為頭等大事，加大投入，建立機制，努力解決，拖欠教師工資狀況有了很大程度的改善，尤其是人均收入水平較低的鄉鎮。這些鄉鎮有的長期存在拖欠教師工資問題。工資由縣里發放后，教師工資基本能按時通過銀行撥到個人的賬戶上，新拖欠的現象已大大減少，實現了教師國家標準工資按月足額發放，教師比較滿意，以致其他部門和行業對教師職業表示羨慕。總體上說，目前全國教師工資發放是近年來最好的時期，大面積拖欠教師工資現象得到根本性遏制。
目前少數管理體制沒有上收的縣，一類是經濟發展好、教育投入力度大的地方，縣、鄉教育投入的積極性都較高。另一類是少數經濟落后的貧困地區，縣財政非常困難。
（二）農村中小學布局調整工作進展情況。
在完善義務教育管理體制過程中，各地正在同時進行中小學校布局調整。一些縣由于小學適齡人口減少，調整學校布局力度很大。從調查情況看，學校布局調整的主要困難是：第一，調整后學生上學路途太遠，尤其是在山區，交通不便，不少家庭的經濟條件不能支持孩子住宿；第二，集中辦學點需改造校舍和提供食宿條件，縣里和學校難以籌集到基建資金。此外，有的地方由于布點不夠合理，造成學生入學困難。
（三）農村中小學公用經費定額核定及使用情況。
各地對農村中小學生均公用經費定額標準的制定都十分重視。有的省已經出臺了省定標準，多數省還在調研過程中。多數省認識到區域經濟發展不平衡問題，因此在制定一殷的雜費標準時，允許各縣可根據經濟狀況調節。
從各地倩況看，經濟狀況好的地區與困難地區的農村中小學生均公用經費相差十分懸殊，但調查涉及的大部分縣（市），生均預算內公用經費每年僅有幾元到十幾元，有的政府財政預算內公用經費撥款基本為零
（四）落實“一費制”及農村中小學收費管理情況。
各地國家級扶貧開發工作重點縣自2002年9月新學年開始都實行了“一費制”，絕大部分按照“小學每年160元／生，初中每年260元／生”的標準收費。這對于減輕農民負擔，控制中小學亂收費效果顯著，受到了農民群眾的歡迎。
盡管如此，還有部分困難家庭交不起費用，需依靠學校從緊張的經費中以“減、免、緩”的方式，確保適齡兒童少年入學。如廣西百色市反映，學生欠費現象比較嚴重，無法保障正常的教學工作，無法滿足學校教學的需要。
各省對監管整治中小學亂收費現象下了很大功夫。如實行了“收費卡”制度；學校設立公示板，公布收費的項目、標準、依據的文件；實行學期初一次性收費、一費一登記等。有的地區還將收費標準、項目等公布在報紙上。在收費的使用上，大部分縣（市）做到“收支兩條線”，不截留、平調、挪用或分成，實行校務公開，向全校師生及學生家長公開收費使用情況。調查中也發現少部分縣（市）仍存在不合理開支，主要是用于教師工資、代課教師工資、學校基建等。
（五）農村中小學危房改造進展情況。
各省按照國家的總體部署，實施“危房改造工程”和二期“義教工程”，極大地改變了農村中小學的面貌，“最好的房子是學校”成為現實，農村學校教師居住條件也有明顯的改善。
（六）中小學教職工編制核定工作進展情況。
國家新的編制標準下發后，各省認真開展了編制核定工作。不少地方反映，這有利于穩定教師隊伍，促進了農村教育的持續發展。
二、幾個不容忽視的問題。
（一）農村中小學教職工工資發放問題還沒有完全解決。
從調查情況看，還有少數地方不能足額發放教職工工資，主要集中在農村和山區。其主要原因，一是縣財力緊張；二是縣級財政部門不夠重視，遲遲不把教師工資足額納入縣級財政。此外，在一些地區存在著動用學校公用經費或變相籌資發放教職工“省標”和地方補貼的現象。
（二）稅費改革后，農村義務教育辦學經費受到較大影響。
農村稅費改革使義務教育經費的籌措和分配格局發生很大變化。大部分地區都反映，稅費改革后，農村教育經費投入沒有達到稅費改革之前的教育投入水平。
（三）教職工編制制度本身存在的問題。
根據國家所定小學編制標準，教職工與學生比分別為：城市1：19，縣鎮1：21，農村1：23。有的地方反映，國家新的教師編制標準對城市偏寬，對農村偏嚴，編制標準應當有更大的彈性，以便于地方因地制宜。特別是農村學校更覺編制緊張，山區和偏遠分散的教學點，交通不便，生源少，各年級要開齊各科課程，需要多一些教師。
由于財政困難，有的縣不愿接收師范院校畢業生任教，而雇用高中、中專生做代課教師。代課教師一般月工資在200元以下，這雖然暫時解決了教師緊缺問題，但極大地影響了教學質量。
（四）農村中小學校公用經費不足，難以維持日常辦學的開支。
學校普遍反映，公用經費不足，學校正常運轉困難。學校除了交水電費外，真正用于教學用品開支的錢很少，在一些地方競出現了每天早晨校長站在學校門口給教師發粉筆的現象。由于農村中小學校大多坐落于偏遠地區，學校的后勤保障和冬季取暖、夏季防洪防暑都得由學校自身承擔，在稅費改革以后，所需經費不能再以“三提五統”的形式向農民征收，而中央轉移支付經費主要用于保證教職工工資，學校的公用經費資金缺口大，難以維持學校的日常辦公開支。
（五）中小學危房問題。
在調查中，我們感到，雖然“危改”工作有了一定進展，特別是發達地區已經基本消除了危房，但一些貧困地區仍然存在大量危房。
另外，如按校舍使用年限為30年計算，每年新增危房大約在3％以上，因此，對于貧困地區來說，如何改造舊危房，及時消除新危房，面臨著資金上的巨大困難。
三、完善和創新農村基礎教育管理體制的政策建議。
對照國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》和國務院辦公廳《關于完善農村義務教育管理體制的通知》要求，各地在貫徹落實力度上存在較大差距。新體制的建立和完善至少還需要一段時間，必須做堅持不懈的努力。對農村義務教育管理體制實質性調整、工資發放、危房改造這三件大事務必要緊緊抓住不放．需要進一步開拓視野，明確思路，創新機制。
（一）做好完善農村義務教育管理體制的基礎性工作。
從目前情況看，雖然教師工資發放情況比以往要好得多，但現在的教師工資發放缺乏穩定的體制保障。由縣統發工資要長期堅持下去，必須做好體制轉換中的許多基礎性工作。務必要根據《通知》精神，盡快制定中小學教師編制標準和公用經費標準及定額，并逐縣核實財力。縣級政府要按新的教師編制和公用經費標準，在財政預算中作出教育經費安排。縣級財政必須調整財政支出結構，保證教師工資發放和學校必要的公用經費。中央和省要逐縣科學地確定財政供養人口工資占財政可用財力的比例，對超過這一比例的縣，上級實行制度化、規范化的轉移支付。這樣，“以縣為主”體制才能真正建立起來。
另外，要逐步使農村中小學教師的工資在縣級范圍內保持同樣的水平。對于陳欠工資，省級政府及縣級政府要依據實際情況，制定時間表，有步驟地予以安排解決，避免出現新的拖欠。
要加強學校雜費的收支管理，嚴防雜費收支過程中被中途截留，挪作他用。目前一個突出問題是，有些地方政府對農村中小學亂收費、亂攤派的現象比較嚴重，有的學校每年被攤派訂閱各種名目的報紙、雜志達三四十種之多，僅僅這一項就開支萬元以上，令農村中小學不堪重負。建議有關部門加大查處力度，保證公用經費合理開支，真正減輕農村中小學的負擔，確保雜費全部用于學校。
（二）要進一步加大中央政府和省級政府的財政轉移支付力度。
2001年全國基礎教育工作會議后，中央政府撥付專款，用于專項補助貧困地區發放中小學教師工資、危房改造資金、實施二期“義教工程”以及“兩個對口支援工程”等項目，加大了對農村義務教育的投入。但由于我國農村義務教育覆蓋面廣，基礎又相當薄弱，因此亟需中央政府更多地關注農村義務教育，進一步加大財政轉移支付力度。中央要繼續加大對中西部貧困地區中小學危房改造的專項資助及中小學教師工資性轉移支付的力度。從調查情況看，一些省級政府尚未更好地承擔起對農村義務教育的責任。中央要逐省核定省級政府轉移支付的額度，形成中央、省兩級對貧困縣規范的轉移支付制度，以確保農村義務教育的健康發展。
（三）在農村稅費改革中保障農村義務教育投入不低于改革的的水平。
據調查，各地在農村稅費改革中，對中央轉移支付劃結教育的比例不等，高的達65％，低的奶％多。但到縣一級后，用于教育的比例僅30％多。稅費改革后，農村義務教育的投入普遍低于改革前的水平。中央和省應在調查研究的基礎上確定農村稅費改革轉移支付中用于教育的比例，以確保農村義務教育在稅費改革后有較穩定的經費來源。對沒有實行稅費改革的地區要繼續征收教育費附加，依法開展教育集資，對扣減、挪用農村教育費附加或以教育費附加抵頂財政對教育的預算撥款的行為要嚴厲查處。
（四）全面清查“普九”債務，保證農村中小學校正常的教育教學秩序。
20世紀90年代，在推進“普九”進程中，各地舉債建校的現象較為普遍。當時計劃用以后的教育費附加和教育集資償還。但稅費改革的推行使得“普九”債務的問題凸顯出來，并成為困擾當前農村義務教育的一個難題。這次調查的湖北省某縣，采取先將學校的債務劃到鄉鎮和縣級政府的辦法，使學校校長能夠安心辦學。建議各省都要在全面調查、摸清情況的基礎上，把債務從農村中小學校長身上轉移到鄉鎮及縣級政府。絕不能再出現因追索債務而影響學校正常教學秩序和社會穩定的問題。建議省、市、縣政府設立“普九還貸”專項資金，徹底解決“普九”債務對農村基礎教育的沖擊。
（五）理順中小學人事管理體制。
從調研情況看，全國大部分省農村中小學管理體制已經理順。但由于歷史原因，一些縣（市、區）仍實行由宣傳部門管理校長的體制，還有許多地方教師的調配權仍在人事部門。這樣，教育行政部門只有“事權”而沒有“人權”，使學校管理出現了一些不應有的問題。這是一個歷史問題，已拖延幾十年。建議這一次以貫徹落實國務院《決定》和國辦《通知》為契機。把校長、教師的管理權由宣傳部門和人事部門轉到教育行政部門，以切實做到農村中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務評聘、農村中小學校長的選拔、任用、培訓等由縣級教育行政部門歸口管理。
《人民教育》2003年第11期
