（一）
陜西省屬我國西部經濟欠發達省份，財政并不寬裕。但在稅費改革后，該省農村基礎教育經費保持了較快增長的勢頭。2004年，農村基礎教育經費支出總量為40.7億元,較上年增長21.69%。農村義務教育財政投入逐年增長，2001年為20.22億元，2002年24.78億元，2003年26.83億元，2004年33.3億元。2004年的投入總量比稅費改革前的2001年增長64.68%。用于農村義務教育的稅費改革轉移支付資金2004年為7.2億元，占到財政轉移支付總額的56.3%。
然而，從各地反映的情況看，農村中小學的辦學經費短缺情況卻更為普遍，更加嚴重，學校運行遇到了前所未有的困境：不少市縣教育公用經費零預算，危房改造舉步維艱，進行現代遠程教育捉襟見肘。
為什么在稅費改革后農村教育經費投入總量較大幅度增加的情況下，而大面積的中小學運轉卻陷入困境？帶著這個問題，作者隨陜西省人民政府決策與咨詢委員會幾位領導和專家，先后到該省的咸陽、安康、延安市的6個縣、12個鄉鎮、50多所學校做了調查，并與市、縣、鄉鎮有關領導、中小學校長進行了探討和研究。
首先，我們調研了教育經費，特別是財政轉移支付的開支使用情況。發現財政預算內教育經費、包括轉移支付，絕大部分被用于教師工資發放。2004年，陜西省財政預算內農村義務教育階段學校，教職工工資共支付30.6億元，占農村義務教育財政投入總量的91.89%。其工資總額因新進教職工的按政策增加工薪，比2001年凈增加4.73億元。二是用于普九、危改、教師工資陳欠等各類教育負債的逐年償還，截止目前，陜西省各類欠債及資金缺口高達41.86億元.以至學校收取的雜費，既要維持辦學，又要還債，東拉西借，寅吃卯糧，苦不堪言。三是由于現代教育教學設施的啟用和物價上漲等因素，學校運行成本明顯增加。四是各項教育專款雖有較多增長，但卻只能用于項目學校，面上一般難以直接受益，而且配套資金往往壓在項目學校身上，許多學校不得不舉債配套。
（二）
那么，為什么會形成西部基礎教育經費主要用于發放教師工資等入不敷出的現象呢？我們在調研中分析了其形成的深層原因，主要有：
一是在西部農村，縣級政府財力薄弱，難以承擔義務教育經費投入這張“大買單”。故而形成教育管理，可以“以縣為主”；而解決教育經費，卻不能“以縣為主”的格局。陜西全省107個縣（市、區）中，中央和省扶貧開發重點縣共占縣（市、區）總數的71.9%，許多縣在稅費改革前，即使有農村教育費附加的征收和教育集資，也長期連工資都不能按時發放。再從財政自給率來看，全省財政供養人員年人均財力在1萬元以下的縣（區）有52個，1—1.5萬元之間的縣（區）39個，1.5萬元以上的縣（區）只有16個。如果要保證縣鄉機構正常運轉，按年最低人均1.5萬元計算，全省有91個縣（區）達不到最低財力保障度，占縣（區）總數的85%。不少縣的地方財政收入即使全部用于發放教師工資尚有成倍的缺口。
稅費改革，取消了農村教育費附加的征收和教育集資，并將逐步減免“農業稅”和免收農村義務教育階段學生的“學雜費”，這無疑減輕了農民負擔，是中國歷史上亙古未有的事情，增加了農民收入，密切了黨和政府與人民群眾的聯系。但是相應地是縣級政府籌措教育經費的能力大大削弱了；轉移支付的實施較好地保證了教師工資的發放，然而并沒有改變這些地方財政的困境，農村義務教育經費的投入仍未得到妥善的解決。
二是西部農村教育長期負債運行，帶來教育經費投入的惡性循環。據統計，陜西全省普九、危改、教師工資陳欠等各類教育負債總額達26.65億元，如果加上要新完成的21個縣的普九任務及改造現有的中小學危房，欠債及資金缺口共計41.86億元。此外，稅費改革后還普遍出現了學校公用經費賒欠，因而教育欠債總額仍在繼續。并不是所有縣都無能為力，很大程度上還有認識不到位、重視不夠的問題。
三是新出臺的“一費制”收費標準偏低。陜西省試行的“一費制”標準（每學期小學92.5元，初中150元）除了課本費和水、電、煤支出外，所剩無幾。設備添置、教師培訓、小型維修等，均無從談起。關于自行車保管、冬季取暖、山區學生生活飲水、班費等許多實際問題，往往因未列入收費項目，縣、鄉和學校都無權決定。調研證明：教育治理亂收費問題的目標重點主要在城市，特別是重點中小學。是盲目擇校，壓縮正式招生名額，以分收生造成的。農村中小學亂收費并不是普遍存在的情況，而如何解決教育經費嚴重匱乏則是當務之急。
四是新的轉移支付制度尚不完善，缺乏有效的監管機制。稅費改革前，多數縣教育投入占當地財政支出的比重最大，即使如此，仍難以確保教師工資的發放；改革后有了上級部門對教育的轉移支付，縣上就將這筆資金的大部分以至全部首先用于教師工資的發放，教育上的其他需求則較少考慮，不少縣原有的教育經費投入，或者明顯減少，或者隨之消失。許多地方并未因轉移支付而加大縣級政府對教育的扶持力度，這是造成當前基礎學校公用經費緊張的內部原因。與此同時，這幾年，中、省各項教育專款有較大增加，陜西由2001年2.5億元增加到2004年的6.59億元,增長了1.75倍，這對支持農村教育的發展產生了積極的影響。但由于這些專款資金來源不同，管理渠道各異，多頭操作，多方參與，中間環節多，相互銜接少，地方教育部門難以統籌協調，綜合使用效益并不理想。
（三）
農村基礎教育、特別是義務教育在促進農村社會主義現代化建設中具有全局性、基礎性和先導性作用，是“科教興農”和提高農村勞動力素質的奠基工程。它作為社會公共產品，公益性事業，理應由各級政府提供經費。然而，由于各級政府擁有的財力差別很大，各地經濟發展水平也極不平衡，因此，積極探索建立我國農村義務教育經費投入各級財政分擔的保障機制是十分必要的，這可能成為治本之策。當前，必須先在現行政策法規和管理體制的框架下，從西部省區的實際出發，堅持體制機制創新，對農村基礎教育經費投入保障機制積極加以完善，真正實現“保工資、保運行、保安全”的目標。為此，提出以下對策。
一、盡一切可能，多渠道增加農村基礎教育經費投入的總量，做大“蛋糕”。這是一個大前提。總量不增加，是不可能從根本上解決農村基礎教育經費投入長效保障機制問題的。增加農村教育投入，首先是各級政府要依法做到教育經費的“三個增長”，并將教育經費的新增部分主要用于農村教育。根據義務教育經費由各級政府分攤原則，建議西部農村義務教育階段，教師工資由中央財政全部承擔；學校公用經費由省級財政承擔；學生的學雜費，書本費的免費由市級財政承擔；各地危房改造經費由縣級財政承擔。同時，加大中、省財政對人均財力水平較低地區的教育轉移支付力度。二是足額征收城市教育附加，并及時全額撥付到教育賬戶，嚴禁用于工資發放和平衡財政預算。隨著工業化、城市化的推進，城市教育附加數額將相當可觀。目前征收、撥付不到位的現象必須盡快扭轉。三是積極鼓勵、引導民營資本進入基礎教育領域，制定相關優惠政策，支持農村發展民辦教育，或由政府委托民辦學校承擔義務教育責任。四是進一步完善“一事一議制度”，引導農民投資投勞，搞好村辦小學及教學點的校舍修繕、道路硬化和校園綠化等工作，改善辦學條件。五是大力倡導、積極鼓勵各種形式的捐資捐物等助學活動。各有關部門應從教育奠基的大局出發積極予以配合和支持，并大力宣傳推動。
二、建立農村中小學教師工資發放和生均公用經費最低需求的“兩個剛性”的保障機制。各級政府既要保教師工資，又要保農村中小學公用經費的基本需求。工資問題，收歸縣管并由教師持卡在銀行領取后，已基本做到沒有新欠，但也有動用城市教育附加費發放工資，或以雜費墊支工資等情況，對此，必須堅決糾正，使教師工資的發放真正成為剛性。至于各種補助性工資，各地情況不同，但至少必須做到與當地黨政機關一視同仁。為保證農村中小學正常運行，除了將農村稅費改革轉移支付資金的20%由省上切出，實行專戶管理，封閉運行，確保專款專用外，還應適當提高“一費制”收費標準。省區要科學合理地制定中小學包括雜費在內的生均公用經費標準和財政預算內生均公用經費撥款標準。各縣可視財力情況提高標準，不設高限。對規模小的學校，可由縣級財政適當提高撥付標準，也可以由縣教育行政部門在預算內生均公用經費總額中適當調劑解決。但省定的兩個標準是基本要求，不論是貧困縣和非貧困縣，不論是哪個學校，任何情況下都要確保，也要成為剛性。鑒于大部分農村學校經費困難，“一費制”又不可能把各地的特殊需求都包進來，因而收取代辦費仍然十分必要。代辦費是學校為全體學生或部分學生提供的一種公共服務，取之于學生，用之于學生。其代辦項目、收費標準及收費辦法，應由當地縣級政府從實際出發，從嚴控制，做出決定，并報市級政府備案。學校和任何單位不得從中營利，嚴禁“搭車”現象。考慮到農村義務教育階段學校規模一般偏小，收費總額十分有限，對每學期學雜費總收入在5000元以下的小學、15000元以下的初中，取消收支兩條線的規定，以利于學校方便、快捷運轉。
三、積極化解教育債務，繼續推進“危改”工程。為擺脫教育債務困擾，使農村學校輕裝前進，應實施教育債務化解工程。首先，要清理核定現有債務，摸清債權債務狀況，進行公示，聽取群眾意見，擠掉“水分”。二是對普九、危改、工資陳欠債務，由縣級政府先承攬起來，然后區別不同情況，認定債務主體，擬定還款方案，更換債務憑據，簽定新的還款合同，使學校與債務脫勾。三是省、市、縣三級設立償債專項資金，采用“以獎代補”的辦法，支持縣、鄉政府積極化解教育債務。教育債務的化解要與“兩基”攻堅、“兩基”鞏固提高、“危房改造”等工程、鄉鎮債務化解相結合。四是學校小額公用經費賒欠由學校在公用經費中調劑解決。五是建立學校基建、危改審批制度，減少產生新的債務。農村中小學安排建設項目要量力而行，落實資金來源。凡新上項目必須經縣級主管部門審批，堅持“誰舉債誰償還”的原則。
為確保校舍安全，盡快緩解農村學校危房矛盾突出的問題，“十一五”期間，應繼續推進“危改工程”，把危房改造作為工作重點抓緊抓好。縣級財政應將“危改”資金列入當年財政預算，省、市財政應增加“危改”專項資金的投入，支持“危改”工程實施。要把危房改造工程盡可能同各項教育專項程及生源自然回落等結合起來，消除校舍安全隱患。同時，要調動社會力量，多方籌措資金，推進“危房”改造。
四、強化教育經費投入使用的監控、督查、落實機制，完善財政轉移支付制度。為強化教育經費投入使用的監控、督查、落實機制，一是要建立人大審議教育經費預算及執行情況的制度。省、市、縣政府每年向人民代表大會的工作報告中必須將教育經費預算安排及執行情況，其中包括把農村義務教育，作為一項內容提請人大一并審議。對教育經費預算安排和執行沒有達到規定增長要求的，各級人大對整個財政預算和決算方案不予審議通過。二是將農村各級專項資金的使用，學雜費金額返還作為一項重要內容，定期審計。對截留、挪用教育經費的任何單位和個人，堅決依法依紀嚴肅處理。三是建立縣（區）農村教育投入政績考核制度。對執行教育投入政策和教育資金管理等方面沒有達到規定要求的，在政績考核中，實行一票否決。
農村稅費改革中建立起來的財政轉移支付制度，其優越性和新的問題，都已顯現，需要根據實踐加以總結和規范。（1）提高轉移支付的透明度，不僅財政部門清楚，教育和監督部門也清楚。（2）應以縣的人均財力和教育的最低需求，計算轉移支付的額度，打破原有的國貧、省貧界限及過時的基數等舊框框。通過轉移支付，體現政府的辦學責任和教育公平。另外，應明確要求，不能因為有了財政轉移支付，就削減縣財政原本可以列支的教育經費投入。（3）為擴大中小學的受益覆蓋面，應逐步加大一般性轉移支付力度。同時，對專項轉移支付資金進行整合，以便各地在相關項目之間協調組織，合理配置資源。（4）中、省專項教育撥款通常要求地方提供一定比例的配套資金。對此，省區可在不違背上級總體要求的前提下，按各縣實際作適當調整。財政狀況好的縣可以提高其配套比例，差的縣可以降低配套比例，特困縣應免除配套資金的要求。配套資金缺口由省市兩級財政分擔。要改變一些地方已經出現的配套資金要求越多，地方壓力越大，財政愈加困難，以至搞虛假承諾，套取上級資金的情況。（5）要研究制定轉移支付辦法，包括教育轉移支付的形式、原則、實施目標以及資金的分配方法、撥付程序、違規處罰等。轉移支付資金專戶管理、封閉運行后，由于一些縣財力太弱，又可能出現教師工資不保的情況，要統籌安排，早作應對。
五、改進教育資金投入使用辦法，提高綜合使用效益。可以考慮：（1）凡中、省、市用于農村中小學教育的轉移支付、各類專項教育經費及教育收費，都要進入教育財政專戶，專款專用。各中小學都要厲行節約，杜絕浪費，提高資金使用效益。（2）發改委、財政、扶貧等部門用于教育的專款，要先和同級教育部門溝通，會簽下達。（3）義務教育階段學生的教材全部實行統一招標，政府集中采購。（4）中央下達的普九攻堅、危房改造、遠程教育、義教工程、兩免一補 、農村學校寄宿制工程等專項資金，允許省、市、縣各級教育部門有一定的統籌權，以便相互銜接，提高綜合效益。比如遠程教育，許多學校有了上級給的“馬”，卻配不起“鞍”，設備長期閑置。再如農村不少小學布點分散，生源極少，教育資金的投入使用就必須改革創新。陜北的洛川縣，一師一校的小學共86所，已超過全縣小學總數的40%，每校平均25名學生，最少的4所村小，每校各只有2名學生，教育成本很高。因此，必須同步推進農村義務教育布局調整和配套體制改革，推進農村學校“寄宿制工程”，提高辦學的規模效益。同時，要結合農村綜合配套改革，定編定員，整合教師資源，合理分流，清退代理教師，并加快鄉鎮人事制度改革，解決稅費改革財政供養人員超編、擠占教育經費的問題，使有限的教育經費更好地用于事業發展。
*注：參與本研究和討論的有原陜西省教育廳廳長張克儉，原陜西省社聯科聯合會書記馮家臻、原陜西師大副校長杜鴻科教授等。
