[項(xiàng)目基金] 本論文為2009湖南大學(xué)國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃“地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系研究”的階段性成果。
企業(yè)型政府，并不是要把政府作為企業(yè)來(lái)運(yùn)作，畢竟私人部門(mén)和公共部門(mén)有較大差異，而是指用企業(yè)中廣泛運(yùn)用的科學(xué)管理方法，以及企業(yè)家在經(jīng)營(yíng)中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費(fèi)者和力求完美服務(wù)的精神，推進(jìn)政府管理方式的改革和創(chuàng)新，使政府更有效率和活力。它是一種區(qū)別于官僚制政府、具有企業(yè)顧客至上、成本意識(shí)、創(chuàng)新動(dòng)力理念的政府。其核心特征和價(jià)值取向上具有六個(gè)方面特征：建構(gòu)服務(wù)型政府必須形成企業(yè)家‘顧客至上’的理念；重視成本收益分析；激發(fā)創(chuàng)新精神，放松規(guī)制；要側(cè)重于掌舵而不是劃槳；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破壟斷；減少層級(jí)數(shù)量，貼近民眾。
作為一個(gè)理論體系，企業(yè)型政府論這把“思想利器”遠(yuǎn)未被充分發(fā)掘利用，與運(yùn)用到實(shí)踐收到的卓越成效相比，學(xué)界對(duì)其爭(zhēng)議卻從未停止。財(cái)政是政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要手段和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，目前我國(guó)財(cái)政狀況相當(dāng)嚴(yán)峻，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況凸顯。筆者對(duì)該理論爭(zhēng)議部分不作探究，旨在利用企業(yè)型政府論的精神要領(lǐng)和方法來(lái)從機(jī)制上理清思路，來(lái)探究解決地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
一、將企業(yè)型政府論運(yùn)用到我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析中的可行性
運(yùn)用企業(yè)型政府論來(lái)管理中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，具有客觀的先進(jìn)性和合理性。企業(yè)型政府論是近二三十年來(lái)全球公共管理變革運(yùn)動(dòng)的重大成果，在全球化進(jìn)程下成為各國(guó)政府的共同訴求，是全球范圍內(nèi)的大勢(shì)所趨。
企業(yè)型政府論較為成熟，有各種理論支撐，它們跨學(xué)科相互有機(jī)聯(lián)系，能夠更為系統(tǒng)全面的理清解決中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的思路。行政理論的新發(fā)展為其提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù);交易成本理論適用于公共部門(mén)來(lái)探討管制制度、官僚體系、公共服務(wù)、公司部門(mén)與政府企業(yè)化等公營(yíng)部門(mén)制度的選擇；委托代理理論以有效的激勵(lì)和責(zé)任制設(shè)置，對(duì)政府完整機(jī)制的建構(gòu)有著重要影響。
西方各國(guó)企業(yè)型政府改革所取得的巨大成效為我國(guó)提供了重要借鑒。以美國(guó)為例，美國(guó)1992年開(kāi)始，克林頓政府推行“國(guó)家績(jī)效評(píng)估”，并于1993年成立以副總統(tǒng)戈?duì)栘?fù)責(zé)的改革工作小組。經(jīng)過(guò)五年的努力，政府運(yùn)作效率大大提高，美國(guó)政府支出縮減超過(guò)8.5%，達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值的32%。到1999年，按照估算財(cái)政年度節(jié)省了1120億
美元，獲得好評(píng)如潮。
尤其值得一提的是，嚴(yán)重的財(cái)政赤字是世界各國(guó)大規(guī)模地推進(jìn)行政改革的主要理由，甚至有學(xué)者直截了當(dāng)?shù)胤Q其為“財(cái)政驅(qū)動(dòng)”的改革。可以說(shuō)企業(yè)型政府論是研究解決財(cái)政問(wèn)題的“良方”，我們更應(yīng)該去把它靈活運(yùn)用到解決各種財(cái)政問(wèn)題中去，必將收到卓越的成效。
二、企業(yè)型政府論視角下我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀分析
(一)宏觀層面上，分稅制財(cái)政管理體制缺陷有待繼續(xù)改革
1、財(cái)權(quán)事權(quán)相背離，嚴(yán)重影響地方財(cái)政職能的發(fā)揮
企業(yè)型政府論主張圍繞各級(jí)政府不同目標(biāo)和角色定位重新設(shè)計(jì)政府“行程”，明確職權(quán)，實(shí)行有效的績(jī)效管理。而我國(guó)在實(shí)行分稅制后卻存在著嚴(yán)重的過(guò)渡性缺陷，其問(wèn)題突出體現(xiàn)在各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，且中央財(cái)權(quán)過(guò)分集中，地方財(cái)政可支配財(cái)力相對(duì)減少。事權(quán)財(cái)權(quán)相背離，嚴(yán)重影響了財(cái)政職能的充分發(fā)揮。2009年6月24日的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中披露，2007年，18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)縣級(jí)政府能自主調(diào)控的財(cái)力僅占其可用財(cái)力的19．3％。從支出方面看，縣級(jí)財(cái)政支出占這18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)財(cái)政支出總額的54．8％，卻承擔(dān)了73％的財(cái)政供養(yǎng)人口和80％以上的義務(wù)教育學(xué)生、城鎮(zhèn)低保人員的支出。
2、產(chǎn)權(quán)模糊，省級(jí)以下制度隨意性大
清晰產(chǎn)權(quán)，使公共行政制度化，構(gòu)筑控權(quán)體系，以保證行政效率和公平，既是企業(yè)型政府論的基本要求也是構(gòu)建企業(yè)型政府的必要保障。我國(guó)在財(cái)政體制上變動(dòng)隨意性大，省以下的財(cái)政管理體制是自治模式，在這種模式下，省級(jí)以下的財(cái)政管理模式由省級(jí)自己定。自治模式下，在省以內(nèi)，雖然大的變動(dòng)不多，但一些具體收支上的上劃、下劃較為頻繁，基層政府對(duì)體制調(diào)整心中無(wú)數(shù)。這種狀況不僅影響了縣鄉(xiāng)財(cái)政合理安排收支，而且對(duì)縣鄉(xiāng)主動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)也不利，比如縣鄉(xiāng)千方百計(jì)發(fā)展壯大起來(lái)的稅源，上級(jí)政府可以隨時(shí)拿走。嚴(yán)重挫傷地方政府發(fā)展積極性，造成地方財(cái)政增收乏力。
(二)中觀層面上，地方財(cái)政預(yù)算及管理存在缺陷，造成財(cái)政收支監(jiān)管不嚴(yán)效率低下
1、靈活性差，制度滯后加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患
企業(yè)政府論要求發(fā)揮任務(wù)性，變制度導(dǎo)向?yàn)槭姑鼘?dǎo)向，不要一成不變地做事情，要有制度的彈性和工作的靈活性，能夠接受和完成隨時(shí)指派的工作任務(wù)。我國(guó)在財(cái)政預(yù)算制度上，按照《預(yù)算法規(guī)定》，地方各級(jí)預(yù)算按照“量入為出，收支平衡”的原則編制，不能列赤字。然而近幾年受各種因素影響，地方各種應(yīng)支未支、已支未支、單位墊支、財(cái)政掛賬等急劇擴(kuò)大，截止到2010年3月份，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室課題組發(fā)布資料顯示：我國(guó)地方債務(wù)總余額相當(dāng)于占我國(guó)GDP的16．5％、我國(guó)財(cái)政收入的80．2％、我國(guó)地方財(cái)政收入的174．6％；直接債務(wù)相當(dāng)于我國(guó)GDP的12．9％、我國(guó)財(cái)政收入的62．7％、地方財(cái)政收入的136．4％。隱患赤字到底有多少，很難得到準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。
2、監(jiān)管機(jī)制薄弱，成為誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的溫床
政府預(yù)算管理制度缺陷以及管理約束弱化是各級(jí)政府財(cái)政過(guò)程中普遍存在的現(xiàn)象。當(dāng)全國(guó)人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行審核時(shí)，預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了三個(gè)月，人大只能舉舉手表決通過(guò)。其次人大代表來(lái)自于社會(huì)的各行各業(yè)，其構(gòu)成人群多缺乏財(cái)政專(zhuān)業(yè)知識(shí)，即使拿到政府預(yù)算也很難看的懂，查得出。在這種情況下，人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督權(quán)變成了走過(guò)場(chǎng)，幾乎沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督審核作用。
