人口和計劃生育事業作為一項關系城鄉居民切身利益的重要社會公共事業，其資金投入與使用面臨新形勢下的嚴峻挑戰。在統籌城鄉發展的背景下，通過對重慶市計劃生育資金投入與使用狀況的調查研究，探索建立以公共財政為主導的人口和計劃生育經費保障新體制，不僅有助于重慶市人口計生工作的持續健康發展，而且為統籌城鄉發展中公共服務均等化建設提供實際借鑒。
一、重慶市計劃生育資金投入與使用現狀
（一）重慶市人口和計劃生育資金投入現狀
重慶市人口和計劃生育資金投入主要由財政投入、轉移支付、其他事業收入、其它來源四部分組成。
1.2007-2009年重慶市人口和計劃生育資金投入情況。2007年重慶市人口和計劃生育資金總投入為109692萬元，2008年為135530萬元，同比增長23.6%；2009年為160426萬元，同比增長18.4%。三年間重慶市人口和計劃生育資金總投入逐年增加，呈上升趨勢。重慶市人口和計劃生育資金投入中財政投入占總投入的比重最大，非財政投入所占比重很小。如2007-2009年，財政投入占總投入的比重分別為94%，95%，96%，而非財政投入僅占6%，5%，4%，反映了重慶市人口和計劃生育資金投入是以財政投入為主導的機制，資金來源越來越依賴于政府財政投入。
在財政投入中，三年間全市分級財政投入均呈現增長趨勢。財政投入以區縣財政為主，2007-2009年區縣財政占財政總投入的比重分別為66%，72%，65%；其次是鄉鎮財政投入，占比分別為21%，15%,18%；中央財政與市級財政投入比例波動不大，占比在6%到8%之間。在非財政投入中，2007-2009年其他事業收入約占總投入的3%左右，轉移支付約占2%左右，其他來源比重不及1%，再次證明了重慶市人口和計劃生育資金來源渠道單一，以政府財政預算為主。
2.2009年重慶市四大區域人口和計劃生育資金投入情況。按重慶市對主城九區、一小時經濟圈、渝東北翼和渝東南翼四大區域的劃分，對2009年重慶市40個區縣的人口和計劃生育資金投入情況進行數據分析。
2009年，四級財政對一圈區縣的資金投入總額最大，占全市財政總投入的41%。在政府財政投入中，中央財政對一圈區縣投入比例最高，達到區域財政總投入的8.9%；市級財政對渝東南翼支持力度最大，達到區域財政總投入的13.9%；區縣財政對渝東北翼投入比例最大，達到區域財政總投入的71.9%；鄉鎮財政是僅次于區縣財政投入的第二來源，鄉鎮財政對主城九區的投入達到區域財政總投入的30%，比例明顯高于其他三大片區。在非財政投入中，轉移支付力度不大，最高的一圈區縣也僅占總投入的1.4%；其他事業收入經費投入比例最高的是主城九區，占總投入的7.7%；其他來源經費投入微乎其微，可以看出社會各界對人口和計劃生育事業的資金支持是不到位的。
重慶市四大區域人口和計劃生育經費投入差別很大，這與不同區域內人口和計劃生育工作服務對象數量有關，例如，按戶籍人口計算，2009年主城九區人口為600萬人，一圈區縣為1229萬人，渝東北翼為1084萬人，渝東南翼為362萬人。2009年，中央、市級、區縣和鄉鎮四級財政對四大區域人口和計劃生育經費的投入力度各有側重，反映了重慶市人口和計劃生育工作向兩翼貧困地區傾斜，例如市級財政對兩翼區縣的投入力度大于中央財政。
（二）重慶市人口和計劃生育資金使用情況
按資金使用方向，將人口和計劃生育經費支出分為16類，以下對2009年重慶市四大區域的資金使用情況進行分析。
2009年，重慶市人口和計劃生育資金使用情況由高到低排序是：（1）計劃生育獎勵；（2）其他事務支出；（3）宣傳教育；（4）行政運行；（5）服務網絡建設；（6）免費技術服務；（7）目標責任考核；（8）生殖健康促進工程；（9）行政管理事務；（10）流動人口管理；（11）信息系統建設；（12）統計抽樣調查；（13）機關服務經費；（14）避孕藥具；（15）性別比治理；（16）規劃發展戰略。其中計劃生育獎勵支出為38202萬元，占總支出的25%；其他事務支出為360730萬元，占總支出的24%；排名前五的項目支出為124929萬元，占總支出的83%。計生經費支出比較集中，反映出重慶市人口和計生工作還停留在滿足服務對象基本需要的初級階段，與新時期人口計生工作的多樣化需求不一致，經費支出存在薄弱環節。其他事務支出過多成了資金使用說不清道不明的“黑洞”，需要規范范圍，厲行節約。
從區域來看，重慶市人口和計劃生育資金使用由高到低的排序是：一圈區縣>渝東北翼>主城九區>渝東南翼，這與之前分析的資金投入情況基本吻合。從排序來看，重慶市四大區域在資金使用重點上差別不大，排在前五位的分別是其他事務支出、計劃生育獎勵、行政運行、宣傳教育、服務網絡建設。
二、存在問題
1.經費投入渠道單一，以財政預算撥款為主。重慶市人口和計劃生育事業資金投入以財政投入為主，非財政投入部分微乎其微，這種情況反映出社會各界對人口和計劃生育工作的社會公共屬性認識不到位，同時也與計劃生育服務系統自身的工作模式有極大關系，如計劃經濟色彩和行政命令意識濃厚。單一的資金投入方式會增加人口和計劃生育經費對各級財政的依賴性，加重財政負擔。
2.資金投入無法律保障，存在較大的隨意性。計劃生育做為一項公共性很強的事業，需要強大的資金支持，但是，與教育、衛生事業相比，計生事業的資金投入目前并無國家法律法規作根本保障。盡管重慶市對人口和計劃生育事業的發展很重視，但是這種重視只是從考核的角度加以規定，行政色彩濃厚，資金投入也僅憑口頭協定，不具備法律依據，投入面臨較大隨意性，無法從根本對人口和計劃生育的資金投入加以保障。
3.經費支出結構不規范，資金使用有待優化。重慶市人口和計劃生育經費支出中排名靠前的5項支出占總支出的83%，特別是其他事務支出占總支出的24%。比較而言，最能夠體現計劃生育優質服務的免費技術服務、生殖健康促進工程、流動人口管理、信息系統建設、避孕藥具、性別比治理等項目則成了資金使用的薄弱環節，甚至存在資金被擠用的現象，這與群眾的實際需求不協調。
4.資金分配不合理，區域差異較大。重慶市“大城市，大農村”的特殊市情，決定了其人口和計劃生育工作的重點服務對象是分布在渝東北翼和渝東南翼的廣大農村居民，但是渝東北翼人口規模大導致計劃生育資金投入壓力大，渝東南翼雖人口規模小但經濟不發達導致地區經費缺口大。在計劃生育服務水平上，經濟發達的主城九區及一圈區縣無論是在硬件投入，還是在軟實力的打造上都明顯強于渝東北翼和渝東南翼地區。另外，重慶市區縣和鄉鎮因經濟條件、人員配備、資源占有等方面的不同，造成區縣計劃生育工作的配套明顯優于鄉鎮。這種資源的扭曲配置與計劃生育工作的實際需求是矛盾的，出現了服務供給與服務需求不對稱。
三、對策建議
1.建立財權與事權對稱的財政投入新機制。在重慶市人口和計劃生育工作中，財權和事權的不對稱明顯造成了地方計劃生育經費投入的資金缺口，尤其加重了區縣財政的負擔。因此建立財權與事權相對稱的各級財政投入機制顯得尤為重要。第一，進一步增加中央和市級的財政投入力度，使其承擔的財力責任與財權責任相匹配；第二，降低區縣財政的投入比例，確定最低投入標準，確保區縣財政投入的及時、足額到位。第三，按照經濟發展水平，在條件成熟時適當取消貧困地區鄉鎮財政對人口和計劃生育的投入責任。
2.建立以財政投入為主體，多種形式結合的投入新體制。新形勢下人口和計劃生育工作被賦予了更多新的內容，重慶市政府和計生部門也要采取措施營造人口和計劃生育工作發展的新環境，通過政策制定最大限度地吸引社會各界對計劃生育工作的支持，建立起以公共財政投入為主體，多種形式結合的投入新體制。第一，制定各種獎勵政策鼓勵社會各界投入人口和計劃生育事業；第二，鼓勵保險公司參與計劃生育家庭的各種保險業務；第三，鼓勵個人或企業投資建立生育保健企業；第四，針對計劃生育家庭面臨的各類風險（如因重大疾病返貧等）建立人口發展資金，資金來源于本級財政投入、計生事業共建的多部門經費贊助、國際國內項目援助、社會團體或個人贊助等。
3.完善相關法律法規，確保經費投入的可持續性。從長遠來看，人口和計劃生育事業要得到可持續的發展，需要得到制度上的保障，而且這項制度保障是具有強制性的法律層面的制度保障。一是建議將人口和計劃生育經費保障納入《計劃生育法》，制定專門條款，規定分級投入比例或者增長幅度；二是重慶市政府可將經費保障納入地方《計劃生育條例》，規定計劃生育經費或人均計劃生育經費的最低增長標準，區縣及鄉鎮地方政府可在政府工作報告中明確寫明該地區計劃生育經費增長幅度高于同期經常性財政收入的增長幅度，保障經費投入逐年穩定增加。
4.優化經費支出結構，建立科學的經費管理機制。為最大限度地發揮資金的使用效益，首先是明確人口和計劃生育經費的重點支出項目，優化支出結構。適當壓縮一些支出項目如宣傳經費、其它事務支出等，對于一些資金投入的薄弱環節，比如免費技術服務、流動人口管理、信息系統建設和設備購置更新經費等則需要加大投入。其次是規范經費支出范圍，確保計劃生育經費專款專用。對行政辦公經費支出要嚴格控制，經費使用不得超過允許范圍，對專項經費支出要專款專用，不僅要足額保證而且不得以任何理由挪用、擠占。第三是加強對人口和計劃生育經費使用的管理與監督。不斷完善經費管理機制，實行“總額控制、分項預算、計劃用款、優化支出”的管理辦法。強化財政監督，財政部門對計劃生育經費實行綜合預算管理和監督，專項經費由財政部門負責資金撥付，由計生和財政部門共同管理計劃生育經費支出。第四是建立有效的計劃生育經費支出績效評價體系。全面評估經費使用績效情況，并在此基礎上制定經費預算，達到有效使用財政資金的目的。
