一、導言
公共項目是以政府為投資主體，在“市場失靈”的基礎設施和自然壟斷行業中建設的投資項目。公共項目主要涉及公路、鐵路、港口、橋梁、機場等重要基礎設施；道路、水庫、大壩等公共工程；供水、供電、管道煤氣、排污、固體廢棄物處理等城市公共基礎設施。公共項目的概念有廣義和狹義之分。廣義的公共項目是指所有投向于公共基礎設施和公共服務行業，能為社會提供基礎性和公共性商品或服務的投資項目，其資金來源既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質性投資也包括非物質性投資。狹義的公共項目特指政府作為投資主體，在基礎設施和自然壟斷行業投入建設的固定資產投資項目。本文使用的是狹義公共項目的概念。
公共項目經濟評價是項目可行性研究和項目后評價報告的重要組成部分，也是項目投資決策的重要依據，20世紀30年代起源于美國，第二次世界大戰以后發展迅速，從軍工領域拓展到其他領域，之后很多專家學者開始運用這種方法研究投資項目的建設問題、工業企業的生產管理、技術經濟政策的制定等，并形成了一套系統的、科學的研究方法。公共項目經濟評價對于加強固定資產投資宏觀調控，提高投資決策的科學化水平，引導和促進各類資源合理配置，優化投資結構，減少和規避投資風險，充分發揮投資效益，具有重要作用。
公共項目經濟評價是指在項目可行性研究的基礎上，從項目財務及國民經濟角度進行分析，對擬建項目的設計方案進行技術經濟論證和經濟評價，從而確定項目未來發展前景的一系列活動。公共項目經濟評價是投資者得到預期收益的前提，如何選擇客觀、恰當的項目經濟評價方法對正確進行投資決策至關重要。
二、公共項目的經濟特征
1.經濟外部性特征。對于公共項目供給的正外部性的爭論，如果政府是公共項目的投資者，那么各種基于國民經濟系統的上述目標就是政府投資決策考慮的內部效果，也是該項目得以建設的原因，如果將其視為外部效益計入效益費用分析，則屬于重復計算。而如果是私人資本作為項目的投資主體，由于項目效果不能納入投資者賬戶，因此是外部效益。我們界定的公共項目主要投資主體是政府，是研究財政支出資金來源的公共項目的經濟評價問題，很多財務評價的“外部效果”在很大程度上應該被視為國民經濟的評價體系的“內部效果”，但這一“內部效果”在現有的國民經濟核算體系中又常被漏算，或被計入其他系統的效果。因此，在研究公共項目經濟評價問題時，這一問題應該考慮如何解決。
2.經濟福利性特征。一般將公共支出分為“購買性公共支出”和“轉移性公共支出”，公共項目的建設對國民收入分配的影響包括了這兩個方面的影響。前者對于收入分配的影響一般是間接的，例如公共項目的實施帶來的對于相應需求的增加，刺激相關行業、地區的勞動力、投入物的需求增長，從而使得國民收入和財富的增長；后者則涉及到對于公共項目利益相關者的直接影響，例如水利建設項目實施過程中的“以工代販”；生態移民過程的“移民補貼”等。對于如“扶貧開發項目”、“農業服務體系建設項目”這一類的公共項目，一個重要的目標效果就是解決地區經濟發展水平的不平衡，收入差距擴大等社會問題從而帶來的整個國民經濟總福利效果。而對于大型跨地區、跨流域的重大公共工程項目，則對于項目影響地區的經濟、社會、環境等產生明顯的影響。國內對于此類公共項目的評價中都設置了社會經濟評價指標和方法來加以評價，如“分配效果”指標、“分配系數參數”等。因此，研究公共項目的經濟評價問題，公共項目的福利效果，是一個重要的評價內容。
3.公共項目的循環經濟特征。基于循環經濟的“3R”（Reduce,Reuse,Recycle）原則，循環經濟的特點表現為：對于物質產品的生產，更加關注低數量、高質量、高價格獲得的增長；經濟活動從生產優先到服務優先；在社會就業方面，循環經濟使得就業的重點從生產轉向維護。資源、能源等類型公共項目的實施對于資源、能源、環境、生態、社會經濟中與循環經濟目標相關的內容密切相關，因此，對于此類公共項目的經濟評價應該考慮其對循環經濟目標的貢獻?；谘h經濟的公共項目經濟評價，就是要從國民經濟系統的要素投入與產出關系，將資源、環境、經濟要素納入國民經濟運行系統，考慮投入物循環利用與經濟持續發展的效果。
三、公共項目經濟評價的內容
1.公共項目財務評價。公共項目財務評價是指在國家現行財稅制度和價格體系的條件下，從財務的角度，分析測算項目直接發生的財務費用和收益，編制財務報表，計算評價指標，考察項目財務盈利能力和清償能力等財務狀況，對項目的財務可行性進行評價的一種活動。它是建設項目可行性研究的重要內容。
公共項目財務評價所使用的基本報表有資產負債表、利潤表、現金流量表、財務平衡表、財務外匯流量表等，所適用的參考報表有固定資產投資估算表、投資使用計劃表、總成本表、單位成本表、銷售收入表、借款償還平衡表等。
公共項目財務評價的內容和主要指標包括：（1）項目盈利能力評價主要考察投資項目的盈利水平。在進行項目盈利能力評價時，需編制全部投資現金流量表、自有資金現金流量表和損益表三個基本財務報表。項目財務盈利能力評價的主要計算指標有財務內部收益率、投資收益率、凈現值、投資回收期等指標。（2）項目償債能力評價可在編制貸款償還表的基礎上進行。投資項目的資金來源一般可分為自有資金和借入資金，借入資金必須按期償還。因此，項目的投資者需要關注項目的償債能力；借入資金的債權人也需要關注貸出資金能否按期收回本息。（3）不確定性分析是指在信息不足，無法用概率描述因素變動規律的情況下，估計可變因素變動對項目可行性的影響程度及項目承受風險能力的一種分析方法。不確定性分析包括盈虧平衡分析和敏感性分析。（4）風險分析是指在可變因素概率分布已知的情況下，分析可變因素在各種可能狀態下項目經濟評價指標的取值，從而了解項目的風險狀況。（5）外匯平衡分析主要是考察涉及外匯收支的項目在計算期內各年的外匯余缺程度，在編制外匯平衡表的基礎上，了解各年外匯余缺狀況，對外匯不能平衡的年份根據外匯短缺程度，提出切實可行的解決方案。
2.公共項目國民經濟評價。公共項目國民經濟評價是從國民經濟總體利益出發，使宏觀與微觀效益相結合，用系統的、整體的、綜合的觀點，從經濟、技術、政治、軍事和社會等方面，全面分析計算項目對國民經濟的凈貢獻，評價項目的經濟合理性，為投資決策提供宏觀依據。
公共項目財務評價是從項目角度考察項目的盈利能力和償債能力。在市場經濟條件下，大部分項目財務評價結論可以滿足投資決策的要求，但有些項目需要進行國民經濟評價，從國民經濟角度評價項目是否可行。需要進行國民經濟評價的項目主要有：（1）國家及地方政府參與投資的項目。（2）國家給予財政補貼或者減免稅費的項目。（3）國家控制的戰略性資源開發項目。（4）主要的基礎設施項目，包括鐵路、公路、航道等交通基礎設施建設項目。（5）較大的水利水電項目。（6）動用社會資源和自然資源較大的中外合資項目。（7）主要產出物和投入物的市場價格不能反映其真實價值的項目。
國家計委1987年頒發的《建設項目經濟評價方法與參數》規定：國民經濟評價以經濟內部收益率作為主要指標，以經濟凈現值、經濟凈現值率和投資效益率作為輔助指標。國民經濟評價主要參數包括：（1）社會折現率是由政府部門統一規定的，在國民經濟評價中用以衡量資金時間價值的參數，代表了資金占用所需應獲得的最低動態收益率。（2）影子匯率是反映外匯真實價值的匯率。影子匯率主要依據一個國家或地區一段時期內進出口的結構和水平、外匯的機會成本及發展趨勢、外匯供需狀況等因素確定。一旦上述因素發生較大變化時，影子匯率值需作相應的調整。（3）影子價格是指項目增加一名勞動力，社會為此付出的代價。
3.公共項目投資風險評價。公共項目投資風險評價就是指在項目風險識別的基礎上，對可能導致項目投資損失的風險因素進行系統分析和權衡，并依據風險對項目目標的影響程度進行風險分級排序，綜合評估整個項目投資的風險水平。
公共項目投資風險評價應遵循以下基本準則：（1）風險回避準則。根據風險分析，采取措施有效控制或完全回避項目中的各類風險，特別是對項目整體目標有重要影響的那些風險因素。（2）風險處理成本最小原則。在處理風險的時候考慮成本最小，甚至可以接受風險。（3）風險權衡準則。確定可接受風險的限度，可接受風險是指在項目中存在的一些可接受的、不可避免的風險。（4）社會費用最小準則。將風險的社會費用與風險帶來的社會效益一同考慮，以社會費用最小為原則。（5）風險成本效益比準則。處理風險是考慮處理成本和風險受益相匹配，以最經濟的資源消耗來保證項目的順利實施。
四、公共項目的經濟費用效益評價
經濟費用效益評價是從資源合理配置的角度，分析項目投資的經濟效率和對社會福利所做出的貢獻，從而評價項目的經濟合理性，適用于財務價格扭曲，財務現金流量不能全面、真實地反映項目的經濟價值，財務成本不能包含項目的全部資源消耗，從而財務效益不能包含項目產出的全部經濟效果的項目。公共項目所提供的產品或服務，從項目的成本與收益的角度看，存在著很強的外部性，其財務現金流量不能全面、真實地反映項目的經濟價值，所以要進行費用效益分析。
識別公共項目的經濟費用與經濟效益就是要對項目所涉及的所有社會成員的有關費用和效益進行判別，也是全面分析項目投資及運營活動耗用資源的真實價值，以及項目為社會成員福利的實際增加所做出的貢獻。識別的內容有：直接或間接費用和效益；內部或外部費用與效益；有形和無形費用與效益以及項目的近期影響和可能帶來的中期或遠期影響。經濟費用的計算應遵循機會成本原則，分析項目所占有所有資源的其他最有效利用所產生的效益進行計算。經濟效益的計算應遵循支付意愿原則和接受補償意愿原則。支付意愿原則用于對項目產出物正面效果的計算；接受補償意愿原則用于對項目產出物負面效果的計算。
公共項目的經濟費用效益評價是市場經濟體制下政府對公共項目進行分析和評價的重要方法。要對公共項目正確作出經濟費用效益分析，需要對其費用效益予以正確的識別與計量。在識別與計量過程中，需明確項目基本目標，圍繞目標進行必要的情景分析，進行有無對比分析，正確識別正面和負面外部效果，合理確定效益和費用的空間范圍和時間跨度等。只有這樣，才能保證正確評價公共項目的經濟合理性，為政府審批或核準項目提供依據。
公共項目的經濟評價內容缺一不可，每種評價的指標都能從不同側面科學地衡量項目的可行性，財務評價是從微觀盈利角度進行分析，國民經濟評價是從宏觀社會角度對整個項目的運行以及為社會帶來的貢獻進行分析，而風險評價更是公共項目運行之前必不可少的評價內容，綜合這些評價得出的結果才能更好地為公共項目的運行提供參考和幫助。
