一、引言
公共項目是政府運用公共權力，直接配置社會公共資源的重要方式，也是政府履行公共管理職能，為廣大社會公眾提供公共產品和公共服務的重要手段。無論是在發達市場國家，還是處于轉型時期的我國，公共項目在社會經濟發展中都發揮著十分重要的作用。公共項目中的“受托責任”源于授權，政府行使公共權力、提供公共產品和服務需要耗費一定的資源，必須以一定的形式和程序為其行使公共權力提供資源保障，在民主政治制度里，通常以公共預算的方式，進一步授權政府通過征稅等渠道從社會公眾那里取得公共資源，并由此形成政府對公共資源的使用和管理的受托責任。隨著我國社會經濟的發展公共項目占國民生產總值的比例在大幅度上升，要求政府加強管理使用公共資源的經濟責任的呼聲越來越高。同時，伴隨著社會民主意識的增強，公共受托責任關系中“弱勢信息群體”的一方（公眾）作為公共資源的所有者越來越渴望獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息，從關注公共支出的合法性轉向了效益性，“責任政府”已成為我國政府體制改革的取向。 然而，在轉型時期的中國，政府投資沖動普遍存在，政府的投資膨脹是突破預算約束的內在動力，一方面，由于公共項目審批方面存在的軟約束，地方政府可以相對容易地獲得公共項目立項，這些項目的投資邊際收益往往是低于其邊際成本，很多項目成為地方政府官員的政績工程。另一方面，由于公共項目資金預算的軟約束，導致地方政府債務負擔往往會超過合理的債務規模，地方政府的債務風險很大。為了彌補公共項目監管機制的缺陷，最大限度地提高財政性資金的使用效率，厘清公共項目中的責任關系、建立責任追究制度、完善監管體系顯得尤為重要。
二、公共項目監管體系的框架
公共項目監管體系是指公共項目監管主體對公共項目實施監管制度安排的總和。監管體系貫穿公共項目全過程，從項目審批、資金撥付到市場監管，政府部門對項目的實施全過程進行監管，確保項目按照國家批準文件的建設規模、內容、標準、進度、質量和費用實施，以達到“科學決策、民主決策、依法決策，規范操作，確保項目建設、資金安全和工程質量，提高投資效益”的目的，為項目增值服務。如圖1所示。
（一）人大對政府權力的監管
在公共項目中，政府投資部門作為政府委托人，是公共項目的政府業主，具有選擇代理人的權力和投資決策權力。在項目實施過程中，各政府管理部門（投資、財政、建設、審計、稽查等）依法行使對項目資金、項目招標與合同管理、項目質量與安全等的監督管理權力，即政府及政府官員擁有壟斷的行政權力，有可能引發政府官員的創租和尋租等腐敗行為。因此，有必要建立政府權力監督機制。我國《憲法》賦予了各級人大及其常委會有權對各級政府及其政府官員行使監督權，同時《預算法》、《審計法》等也賦予其監督權。在公共項目中，人大對政府部門監督主要包括對政府投資部門與政府預算部門的監督。從權力、責任、程序等方面構建一種分工制衡關系，使各種權力之間保持一種既互相配合又互相制衡的狀態，是保證權力不被濫用的前提和根本途經。2004年《國務院關于投資體制改革的決定》規定了“完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督。”
（二）政府投資部門的投資計劃監管
政府投資部門對項目監督的時間范圍應是項目全壽命周期。在公共項目前期階段監管要點是：項目建議書及投資估算審批；代理人選擇的監管；對代理人選擇勘察、設計單位的監督；對代理人完成的可行性報告的審批；對初步設計及設計概算的審批。在公共項目實施階段監督要點是：分階段代建時，對代建人的選擇監管；對代建人選擇勘察、設計單位的監督；施工圖預算的審批；對代建人選擇施工單位的監督；對實施階段的資金計劃的監督；施工階段工程重大變更等涉及突破總投資的事項進行監管；組織竣工驗收。在代建項目使用階段監督要點是：代建人組織項目后評估，由政府投資部門對其編制的項目后評估進行審查；政府投資部門及時整理建立公共項目數據庫。
（三）政府財政部門的資金監管
傳統政府財政部門對公共項目只是進行資金監督，監督時間范圍只局限于項目實施階段。在代建制下，依據《政府采購法》、《預算法》、《招標投標法》以及代建制管理辦法等，政府財政部門監督的時間范圍應包括代建項目全壽命周期。在代建項目前期階段的監督要點是：對代建人選擇及代建委托合同的監督；對代建項目預算的監督。在代建項目實施階段的監督要點是：分階段實施項目代建時，對代建人選擇的監督；對代建委托合同的監督，政府委托人應將代建委托合同的副本提交政府財政部門備案；代建項目資金集中支付制的監管；對工程款支付實施財政評審制度的監管；對代建項目的竣工結算、決算的監管。在代建項目使用階段的監督要點是：對代建項目運營階段績效評價的監督；政府財政部門整理建立政府投資項目數據庫，以作為今后同類項目的財政預算編制、財政評審的依據。
（四）政府建設部門的建筑市場監管
政府建設部門的建筑市場監管主要包括對代建人準入和退出的監管、對政府委托人招標選擇代建人的監督、對代建人招標的監督。政府建設部門的質量、安全監督主要包括對代建項目建設程序的監督、施工現場的質量和安全監督、竣工驗收及備案的監督、項目產權權屬或移交管養的監督。在代建項目前期階段的監督要點是：代建人準入和退出的監管；對政府委托人招標選擇代建人的監督。在代建項目實施階段的監督要點是：對代建人選擇勘察、設計、施工單位的招標監督；代建項目建設程序報建的監督；施工階段的項目質量、安全的監督；代建項目違法分包、轉包的監督；竣工驗收及竣工驗收備案的監督。在代建項目使用階段的監督要點是：對代建項目的產權監督、代建項目的移交管養監督。代建人、使用人應及時辦理項目的產權權屬或項目的移交管養手續，政府建設部門依法進行監督。
（五）政府審計部門的審計監管
2006年修訂后的《審計法》規定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。”在代建制下，各級審計管理部門應加強對代建項目的全壽命周期的跟蹤審計監督，特別是發揮事前審計的預防功能，事中審計的控制功能、事后審計的監督功能。在代建項目前期階段的審計監督要點是：對政府委托人選擇代建人的審計監督；對代建項目立項的審計監督。在代建項目實施階段的審計監督要點是：分階段代建項目，對政府委托人選擇代建人的審計監督；對代建人公開招標的審計監督；對代建委托合同及其相關工程合同進行審計監督；對工程款支付和工程造價的跟蹤審計監督；對代建項目參與單位的財務管理審計監督；對建設程序和工程管理的審計監督；對竣工驗收的審計監督。在代建項目使用階段的審計監督要點是：對代建項目后評價審計監督，審計部門對代建項目交付使用經過試運行后有關經濟、技術指標是否滿足預期目標進行審計監督。
三、我國公共項目監管的現狀
我國公共項目基本上已形成對資金使用、工程質量、工程進度等方面綜合的監督管理。逐步建立以投資管理部門、財政部門、審計部門、國資部門以及監察及紀委等部門以及重大建設稽查特派員為主，社會監督和單位內部監督為輔的“三位一體”的公共項目監管體系和機制。但現行的監督機制效果并不那么理想，在公共項目監管中仍然存在許多問題。
（一）項目前期工作監管力度不夠
項目建設實施中出現的更改建設目標、變更建設內容、增加建設投資等現象，大多與項目前期準備工作深度不夠有直接關系。政府投資部門決策環節把關不嚴，部分建設目標不清、技術方案論證不嚴、投資測算不合標準的項目經過形式上的審查評估便批復通過。項目單位為爭取到政府投資，把主要精力放在取得立項這一環節上；設計單位在項目報告編制過程中對內容的研究和論證不夠，細節把握不準，導致報告深度不符合要求。
1.決策監督。公共項目需要由建設單位提供項目建議書，向當地發改委提出申請，發改委會同財政等部門對項目進行可行性研究后，通過專業咨詢機構的評估，最后決定是否立項。雖然對項目決策的審批建立了嚴格的程序，以便對決策進行監督，但并沒按照公共項目審批要求建立起一套比較健全的決策咨詢制度、決策評估制度、決策聽證制度和決策風險預警制度。因此，發改委、財政或建設主管部門對其監督還存在不容忽視的問題。
2.設計監督。設計是一個項目的核心環節，對設計階段進行監督顯得尤為重要。目前，設計階段監督存在的問題表現為以下幾個方面。一是設計招標未依法貫徹，通過招投標方式優選設計單位的做法在地方上還沒有落實，設計單位的選擇過程中暗箱操作等不正之風時有發生。二是限額設計未完全落實。限額設計可以監督一些設計單位只重設計技術和工程的安全性，不注意技術經濟分析；只注重項目使用功能，不控制工程成本的狀況。但由于項目前期準備工作不到位，項目可行性研究的深度和廣度受基礎資料和信息的限制，使限額設計標準失去可靠依據，限額設計不能完全落實。三是人為調整設計概算投資。設計委托單位的主觀性和設計單位的依附性，導致部分項目存在人為壓低或抬高設計概算投資的現象，借此達到上項目、超投資目的。
3.招投標監督。在公共項目招投標過程中，不僅存在著規避公開招標、“明招暗定”、圍標等現象，而且還存在著招標代理機構的信用缺失問題。在招投標過程中設租、尋租現象屢見不鮮，嚴重影響招投標的公正性。評標委員會組成不規范且業務素質不均衡，實際招投標過程中，受利益驅使或地方保護的影響，不按規定的程序隨機選擇評標專家，或者是在專家選擇上進行地域限制，選擇“關系戶”專家，甚至有些項目不進行專家評標，極大降低評標的質量。
（二）制衡機制缺失，多頭監管，職責不清
我國的公共項目接受發改委、財政、審計、國有資產管理部門、質量監督、監察、紀委等部門以及重大建設項目稽察特派員的監管，看似機構很多，監督機制健全，但在實際的運作中則出現多頭監管、責權不明、部門之間配合不協調、責任落實不到位的現象。大家都在管，但最終效果不佳，具體表現為缺乏對項目全過程、全方位、全覆蓋監管，政府對立項審批把關不嚴，對施工單位、監理和各類工程師資質等把關不嚴，對項目建設過程中出現的質量問題、財務問題等難以及時發現和處理，對項目后評價不重視，竣工驗收和后評價也常常是走過場，對工程建設如何預防腐敗和“尋租”現象的產生蔓延缺乏必要和有效的制約手段等等。
（三）約束機制不健全，評價制約機制不完善
一方面，投資責任約束制度不完善。一般說來，公共項目決策失誤造成的損失遠遠大于項目實施失職造成的損失，但目前還沒有投資決策失誤責任追究的具體規定。一些投資決策者按照自己的價值取向，盲目進行大量投資，導致投資規模失控、投資結構不合理等現象發生。同時，參與公共項目的咨詢、評估、設計、施工、監理、建設管理等部門和單位，也沒有納入政府投資責任約束制度中，對這些部門和單位應履行的義務、應達到的工作標準、出問題應負的責任、如何追究責任、追究誰的責任、追究的形式、處理的標準等也沒有制度上的規定。責任約束制度缺失不僅不利于促進公共項目的科學決策和規范管理，不利于項目管理效能的提高，也容易產生權錢交易等腐敗行為。另一方面，對不及時進行竣工決算的項目，缺乏制約機制，一些建設項目建成交付使用多年，項目竣工決算仍未完成，給建設期間成本認定、各類資產的劃分及剩余物資的清點帶來難度，容易掩蓋工程管理上的一些漏洞。從實際情況看，即使一些項目進行了竣工驗收，也只是由建設單位組織相關政府部門和參建單位開會、總結、看現場，注重形式。而對包括項目概預決算執行情況、資金使用、投資效益進行綜合評估的項目后評價也基本上沒有做過，不利于對政府投資的控制和全面考核建設成果。
四、公共項目監管體系的構建
結合發達國家的經驗和我國的具體情況，我國公共項目的監管機制應當從改革管理體制、加快立法、規范監管、健全后評價制度等幾個方面進行完善。
（一）規范監管體系，推行全過程、全方位監管
由于公共項目涉及面廣，投資大，關系到公共利益，因此，為保證公共項目順利進行，必須建立決策科學、程序嚴密、運行規范、監督嚴格的監管流程，做到全過程、全方位覆蓋；事前、事中、事后結合，合法性、績效性并舉，宏觀與微觀銜接的監管體系，杜絕各種暗箱操作、違法違規事件的發生。
1.完善公共項目決策監管機制。要按照決策、執行和監督分離的原則，建立合理的投資決策分權機制。通過對權力的適當分解，使決策權、執行權、監督權分離。一是政府投資部門內部要適當分解投資決策審批權力。將現行的投資決策從受理、審批到事后監督檢查，由一個單一部門“一攬子”實施，適當分解為受理、審核、復審、會簽、審定、批復告知和監督檢查等環節，使各環節之間既相對獨立又相互聯系，既相互依賴又相互制約，由此形成權力運行的鏈式機制。二是建立完善的分級監管制度和相互協調和有效制約的分權制衡機制。進一步推進投資決策過程監督，使監督職能相對獨立，改變目前監督機構對投資決策階段的監督形同虛設的做法，通過建立嚴格的決策權力運行程序，對權力運行中涉及的各個環節，制定具體操作規范的辦法，監督政府投資主管部門使用和管理公共資源的效率和效果，開展項目效果評估和管理評估、政策評估。三是建立日常監督與事后檢查相結合的監督檢查制度。投資監管機構要介入項目立項、可行性研究、初步設計、政府投資計劃制定、公共項目咨詢論證、評估、聽證、公示和項目決策等環節，強化對投資決策過程的監督，把決策質量檢查和事后責任評估的工作前移，以便能及早發現問題，防患于未然。
2.推行招投標全過程監管。招投標制度是公共項目交易的重要手段，招投標制強調了政府采購的公開性和透明性，使得政府采購能夠廣泛接受各方監管。對公共項目交易市場的管理既要依法對工程招標活動實施監督，又要加大對中標后工程實施全過程的監督檢查，依法查處轉包、違法分包等違法行為。目前，事前、事中的監管較多，事后的監督較少，所以要督促建設工程各方主體嚴格履行合同，嚴格按工程建設基本程序辦事，盡快建立勘察、設計、施工、建設單位的合同及分包合同備案制。公共項目依法必須招標的，都應該進入有形市場進行招投標活動，由政府有關部門依照法律、法規進行監管。除嚴格按照招投標評審工作程序，完善評標專家制度，加大對有形建筑市場監管之外，招投標中的幾個重要環節必須改進：一是推行合理最低中標，將投標人之間的競爭內容直接鎖定在價格上；二是實行工程量清單計價模式，提供一個由市場形成工程價格的平臺。
3.拓展財政投資評審制度。財政部門歸口管理政府投資項目的支出預算、工程概預算和竣工決算審查以及基本建設財務資金的監督等。具體負責立項前的經費來源審核、初步設計概算、施工圖預算審核、工程合同價款相關條款審核、建設期間支出預算管理、變更投資審核、資金撥付管理、完工后結算及財務決算審核、投資績效評價等。財政部門必須參與項目的立項評審工作，負責項目施工圖預算的審核工作，明確財政部門為工程變更審批工作的責任部門，未經審批的工程變更不得實施。財政部門負責政府投資項目資金財務活動的管理和監督，嚴格審核工程結算和竣工決算，公開招標確定委托審核的社會中介機構，嚴格監管工程建設中的資金使用情況，按工程建設進度及時撥付工程款，從嚴掌握工程管理費開支，參與項目竣工驗收工作。
（二）建立公共項目后評價制度
公共項目后評價是指公共項目建成投產并運行一段時間后，對項目準備、立項決策、實施以及投產運營的全過程進行系統的總結評價。通過項目后評價，將項目投資決策前分析、預測、估算的指標與項目投入運營后實際達到的水平進行比較分析。真實、全面地總結評價項目工作的質量，檢查項目實施情況，判別項目預期目標的實現程度，分析偏差情況及產生偏差的原因，總結經驗教訓，為正在投入運營項目管理和以后相關項目的科學決策提供借鑒和反饋信息。“建立公共項目后評價制度”是投資體制改革的重要目標之一，總的來看，我國公共項目后評價工作還很薄弱，從決策論證、建設實施、投入運營到后評價進行全過程管理的完善機制還不健全，所以，很有必要在政府投資領域推進后評價工作。首先，創建有效順暢的后評價工作部門分工機制，“誰主管，誰實施”是建立后評價工作分工機制所要解決的問題。這樣才能使后評價組織機構隸屬與分工關系分明，保障后評價工作制度化、規范化、法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約。其次，采用相對開放的后評價方法組合機制。鼓勵后評價工作者采取多種評價方法進行綜合后評價，從而得出相對客觀的后評價結論，并盡可能通過意愿調查法和利益相關者分析法來取得社會公眾的普遍性評價，從而保障財政資金能服務于最廣大人民的根本利益。最后，形成及時順暢的后評價結果運用和反饋機制。結果運用是后評價工作的最后環節，成為公共項目決策的參考和依據，后評價的主要評價指標應是評價同類新項目的重要基礎，以此實現指導擬建項目、調整在建項目和完善已建項目的目的。后評價結果運用的前提是后評價結果能反饋至有關決策層。
（三）加快立法步伐，強化公共項目監管效率
監管工作一個十分重要的原則，就是監管機構的產生及監管的權力的行使必須基于嚴格的法律，這實際是監管的合法性問題。目前，我國尚沒有一部有關公共項目監管的綜合性法律，甚至連一部綜合性的行政法規都沒有，有關公共項目監管的主要規定散見于國家有關部門制定的規章，有關投資權限、投資規模、投資范圍、投資監管等基本的投資體制問題還沒有形成明確的法律規定，投資管理較多采用政策調整方式，而不是依靠法律進行規范和約束。為了更好地運用法律來引導和保障全社會的投資行為，完善投資體系，規范投資監管，維護國家和社會公共利益，必須進一步加強和完善投資立法。一方面，逐步完善關于投資體制的法律規范。根據公共項目監管的規律和市場經濟的要求，對投資體制、投資主體、投資權限、投資范圍、資金籌集和使用、政府投融資、項目建設管理、投資監管、法律責任等作出明確規定。另一方面，重點完善公共項目監管的法律規范。加強對投資中介服務機構的監管，維護投資主體公平、有序競爭，投資要素合理流動、市場發揮配置資源的基礎性作用，必須要在完善的法律授權下進行。國家應制定投資監管法或條例，使投資監管體系、監管內容、監管手段、監管制度和監管程序法制化、規范化。
（四）落實公共項目責任追究制度
《國務院關于投資體制改革的決定》提出要建立政府投資責任追究制度，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。建立和實行公共項目責任追究制度是政府投資體制改革的一種創新。責任追究制度良性運行并充分發揮作用，需要健全的責任追究工作報告和檢查考核制度，增強問責監督的力度和手段，保證問責監督的權威性、獨立性和主動性。要充分發揮新聞輿論和公眾監督作用，加強問責監督機構的“職業”能力建設，提高問責監督的有效性。督促問責主體積極借助政府的新聞發言制度，以及新聞媒體、政府網站等多種途徑，坦誠向社會公布責任追究處理情況，包括決策和實施失誤的責任、作出的處罰決定，并切實履行好自己的職責，加強跟蹤、督促落實。
