如何客觀、科學、規范地解讀稅收政策，既是依法治稅的應有之義，也是下一步深入推進納稅服務的重要內容。然而，這一關系重大的問題，卻一直困擾著廣大基層的稅務干部、納稅人及中介機構人士。2012年是“十二五”開局之年，我國新一輪稅制改革的大幕隨之拉開，稅收政策的解讀，將直接關系到新稅制的貫徹落實，關系到“十二五”時期經濟和社會發展的方方面面。因此，很多納稅人、基層稅務干部及中介機構人士都希望，2012年，稅收政策解讀的問題能夠得到足夠的重視。
政策解讀不規范，稅制公平受挑戰
目前，稅收政策解讀不規范已經成為一個不爭的事實。記者在基層采訪時，經常有納稅人向記者表示：“其實我們不怕繳稅，怕的是稀里糊涂地繳稅，怕的是稅收制度不公平。”有關專家指出，納稅人對稅收制度不公平的擔憂，很大程度上緣于稅收政策解讀的不規范。
對于同一稅收政策解讀不一致的問題，著名財稅專家朱青深有體會。他曾在一次研討會上表示，如何科學、規范、合理地解讀稅收政策，是當前擺在稅企雙方面前的一個重要課題。他說，以常見的講課費收入如何征稅為例，不同單位進行稅務處理的方式都不一樣。多數單位是將講課費收入納入個人所得稅的征稅范疇，按照勞務費代扣代繳。但有單位認為，講課屬于《營業稅暫行條例》中規定的應稅勞務，應該按照文化、體育業的營業稅稅率，征收3%的營業稅。還有單位認為，講課屬于一種勞務服務，應該對講課收入按照5%的稅率征收營業稅。“對于這樣一個非常常見的收入到底該如何征稅，尚且出現多種解釋，更遑論一些復雜的涉稅事項了。”朱青說。
湖北省武漢市一家稅務師事務所的負責人曾先生向記者抱怨說，他向稅務機關咨詢某一稅收政策如何執行的時候，最怕聽到的一句話就是“我們的理解僅供參考，具體如何執行請向主管稅務機關咨詢。”他說，經常有客戶給他打來電話，說某省的同行經過稅務機關審批，享受了某種稅收優惠，希望自己也能享受。曾先生經過認真研究后，發現客戶所指的稅收優惠，在享受的條件上的確存在一定的彈性，但向客戶的主管稅務機關咨詢后，主管稅務機關也拿不定主意，建議向省局稅政部門咨詢。但曾先生向省局稅政部門咨詢后，省局稅政部門倒是作了解釋，但最后總是不忘提醒他最終要以主管稅務機關的意見為準。
曾先生表示，法律面前人人平等，任何一個稅收優惠，企業能否享受，答案應該是確定的，全國統一的。同樣的稅收政策，不同省份甚至不同城市執行口徑不一，讓納稅人無所適從。
稅收政策解讀不一致，帶給納稅人最大的影響，是增加了涉稅事項稅務處理的不確定性，進而增加了納稅人的稅務風險。一位建筑企業的財務人員向記者表示，當他們不知道某一稅收政策該如何執行的時候，往往會在第一時間咨詢主管稅務機關的稅收管理員，并在大多數時候按照稅收管理員的意見進行稅務處理，否則很難“過關”。但是，稅收管理員對稅收政策的解讀都是口頭的，沒有任何紙質的正式文件予以確認或記載。往往在一些例行檢查或者專項檢查時，曾經得到過稅收管理員認可的稅務處理卻遭到了稽查部門的質疑，并很有可能被要求補稅、繳納滯納金，甚至可能被罰款。“每當這個時候，我們就覺得特冤。”這位財務人員說。
解讀依據不統一，納稅人無所適從
同樣一個稅收政策，不同的人為何有不同的解讀結果呢？記者調查發現，政策解讀的依據不統一是一個關鍵原因。記者還發現，長期以來，稅企雙方一直在強調稅收政策解讀不一致這個結果，卻普遍忽視了造成這個結果的原因。
目前，按照解讀的依據劃分，稅收政策解讀大致分三派。一派是“原則派”，即按照國際通行的稅收原則或我國稅制設計的基本原則及某一稅種設計的背景來解讀，省級及以上稅務機關、專家、學者往往屬于此派；一派是“條款派”或者“字眼派”，即基本不考慮原則和背景，僅僅根據稅法的具體條款、具體字眼來解讀，基層稅務人員、企業財務人員往往屬于此派；還有一派屬于“隨意派”，即在解讀稅收政策時全憑自己的主觀理解和“感覺”來解讀，這在稅企雙方的人員中都存在，但屬于少數。
值得注意的是，“原則派”和“條款派”雖然在解讀稅收政策時都有自己的依據，也具有一定的科學性，但由于出發點不同，彼此的政策解讀意見很難融合。“原則派”的出發點是盡可能接近稅法的立法本意，讓稅收政策的解讀更合乎法理，但這種解讀往往“好看不好用”；而“條款派”的出發點是盡可能在稅務處理中找到明確的文字依據，以盡可能減少執法風險或者稅務風險，雖然有些時候某些解讀會顯得牽強附會，但卻“很好用”。在這種情況下，“原則派”和“條款派”往往都很難說服對方，導致對同一稅收政策解讀的不一致。
最具代表性的一個例子，就是備受企業關注的《財政部、國家稅務總局關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》（財稅〔2009〕59號，下稱59號文件），這是業內公認的最艱澀難懂的稅收政策性文件之一，其中很多條款都出現了不同的解讀版本。以股權收購為例，對于多家企業收購一家企業股權時，能否按照59號文件的規定享受遞延納稅的稅收優惠，不同派別的解讀結果就完全不一樣。
“條款派”認為，59號文件對股權收購的定義是：一家企業購買另一家企業的股權，以實現對被收購企業控制的交易。根據這個定義，只有“一家”企業購買“另一家”企業的股權，并且目的是為了實現對被收購企業控制、有合理商業目的的交易，才能算股權收購。符合了這個條件，才能在滿足59號文件規定的其他條件的基礎上享受遞延納稅的稅收優惠，否則連股權收購都不是，又何談享受稅收優惠呢？照此理解，“多家”企業收購“一家”企業的股權，顯然不符合59號文件對股權收購的定義，因此這“一家”轉讓股權的企業不能享受遞延納稅的稅收優惠。
但是，“原則派”認為，在企業股權收購中，收購企業大部分都是股權支付，即轉讓股權的企業往往收到的不是現金，而是股權，因此沒有足夠的資金去納稅。如果強制要求企業必須納稅，那么可能會使重組繼續不下去。按照稅收中性原則，為了使稅收不干擾企業正常的經濟決策，促進企業兼并重組，發展壯大，特別是解決國有企業長期存在的歷史遺留問題，59號文件規定，轉讓股權的企業可以就這部分所得遞延納稅。至于59號文件對股權收購的定義，強調的重點并不是轉讓者和購買者的數量，而是股權交易行為是否真實。至于“一家”與“另一家”的提法，只是為了更好地闡明問題，并不是限定股權購買者和轉讓者的數量。因此，只要符合59號文件規定的享受遞延納稅的5個條件，即便是“多家”企業收購“一家”企業的股權，這“一家”企業也完全可以享受遞延納稅的稅收優惠。
“原則派”與“條款派”如此大相徑庭的解讀結果，對于納稅人來說，到底該采納哪一派的解讀意見，不僅關系到其能否享受稅收優惠，也關系到會否增加自己的稅務風險，實在是兩難的選擇。而讓廣大納稅人憂心的是，隨著我國經濟的不斷發展，作為宏觀經濟調控工具的稅收政策也越來越多，稅法體系日益龐雜，需要解讀的稅收政策也隨之大幅增加，在具體稅收政策適用上面臨兩難選擇的概率大大增加，甚至一定程度上影響到了企業的正常發展。
制度化解決方式，破解不規范瓶頸
2011年12月28日，全國稅務系統依法行政工作會議明確提出，要“推動依法行政工作深入開展，促進稅收事業科學發展”。對此，有關專家表示，稅收政策解讀既是依法治稅的具體體現，也是深化納稅服務、推進稅收征管改革、加強稅務機關廉政建設的重要突破點，對稅收政策解讀不規范的問題，應該用制度化的方式解決。
事實上，為了盡可能增加稅收政策的確定性，國家有關部門一直在努力。比如，清理了一大批陳舊的稅收政策文件、將政策性文件的發布形式由“通知”改為“公告”等。但是，這些舉措都是緊緊圍繞稅收政策本身展開，作為稅收政策外圍的“解讀”工作，影響面更大，但卻一直沒有得到足夠的重視。
采訪中記者發現，針對稅收政策解讀不規范的問題，某區級國稅局2011年時出臺了一個有關稅收政策管理與解讀的文件，該文件對稅收政策的分類、貫徹、執行、宣傳、解讀及稅收政策執行結果的反饋等工作進行了明確規定，同時還明確了各個科室在稅收政策解讀中的分工與協作關系，試圖破解稅收政策解讀的瓶頸，規范稅收政策解釋。對此，有關專家指出，稅收政策是由全國人大、國務院及財稅部門制定的，由基層來具體執行的，因此要規范其解讀，必須自上而下地進行。
有關專家表示，讓稅收政策解讀做到絕對統一、規范是不可能的，但國家有關部門應該針對目前我國稅收政策解釋不規范的現狀，盡快研究出臺類似《稅收政策解讀基本規范》的部門規章，將稅收政策解讀涉及的基本原則、基本方法、基本要求、基本權限等關鍵問題以制度化的方式固定下來，規范稅法解釋用語，明確解讀方法，避免歧義的產生。比如，明確規定不同級別的稅務機關解釋政策的權限分別是什么？什么樣的條件下適用“有利于征管”的原則，什么樣的條件下又適用“有利于納稅人”的原則？稅企有較大爭議的政策最終如何執行由誰來裁定？經某一稅務機關解讀后執行的政策被同級或者上級稅務機關提出質疑的如何處理？等。
一些企業財務人員則建議，可以嘗試借鑒英美法系判例的稅法解讀方式，逐步形成一系列復雜稅收政策的解讀范例，確保各地在稅收政策解讀與執行過程中盡量保持一致，減少各地在稅收政策解釋與執行中的自由裁量權。還有企業財務人員建議，當一個新的稅收政策出臺后，省級及以上稅務機關應該及時對該政策進行權威的解讀和宣傳，爭取在第一時間消除納稅人的疑問，對不明確的政策和有爭議的政策應及時進行處理，不要等問題成堆時再“集中清理”。對關系納稅人切身利益的稅收政策解釋，應該統一采用規范的書面形式，減少政策解釋的隨意性，增強政策解釋的確定性和權威性。
