一、引言
公共租賃住房，就是以低租金租賃的政策性住房，由政府負責建設或回購，供中低收入住房困難家庭租住，租金水平高于廉租房，但低于商品房，主要面向剛畢業的大學生、外來務工人員等群體。公共租賃住房作為我國保障性住房的重要組成部分，照顧了社會“夾心層”的住房問題，從實踐上補充完善了現有保障性住房的結構體系。但是在實施過程中，由于其社會福利屬性，導致其資金來源主要是中央和地方政府的財政資金，來源極為單一和不足。特別是對于河南這樣一個人口大省而言，公共租賃住房的高需求和建設公共租賃住房的資金低供給之間的矛盾尤其突出。因此，迫切需要拓寬融資渠道來解決資金問題。鑒于此，本文結合河南省實際，把在國內外基礎設施建設領域得到廣泛應用的PPP模式引入河南省公共租賃住房融資的研究中，希望能夠進一步完善保障性住房體系，實現公共部門與私營部門合作的“雙贏”局面。
二、河南省公共租賃住房PPP模式SWOT分析
PPP是“public-private partnership”的簡稱，中文一般翻譯為公私合作伙伴關系，其含義是指公共部門和私營部門之間達成一系列協議，在這協議的基礎上，雙方發揮各自的優勢，分擔項目風險，共享收益，以為公眾更好地提供公共產品和服務。PPP模式由于有著供給主體多樣化、合作以特許權為前提、風險分擔合理化等特點，應用比較廣泛。這里我們結合河南省公共租賃住房現狀和特點，應用SWOT模型來分析PPP模式在河南省公共租賃住房融資中的可行性。
（一）優勢分析
1.能夠有效緩解河南省各級政府財政壓力。據河南省住房和城鄉建設廳統計，2011年河南全省新開工建設公租房94 188套，總投資884 152萬元，但是河南省2011年總共收到國家公租房專項資金18.6億元，剩余缺口主要靠各級地方政府財政解決，并且省政府提出“十二五”期間全省公租房建設任務是57萬套，這勢必會進一步加大省內各級地方政府的財政壓力。因此如果把PPP模式引入河南省公租房建設中，在拓寬公租房融資渠道的同時，必將大大緩解各級地方政府的財政壓力。
2.可以充分發揮市場機制，提高公租房建設和運營效率。由于存在政府失靈，單純的由政府提供公共物品普遍存在效率低下的問題，所以PPP模式可以將市場競爭機制引入公租房建設，充分發揮私營部門在技術、管理等方面的優勢，實現資源優化配置，提高建設和運營效率，并且降低成本。
3.有利于控制項目風險。利用PPP模式可將風險交由最適合識別和控制該風險的部門來承擔，將相應風險分散化，合作雙方在一開始便致力于形成一種更為有效的合作關系，使得相應的風險評估和風險管理策略更加到位。通過PPP模式合理的分擔風險，充分發揮公私合作雙方各自的優勢，可將市場與政府機制的優勢適度融合，有效控制公租房項目風險。
（二）劣勢分析
1.監督管理要求比較高。由于公租房屬于保障性住房，因此具有很強的公益性。但是私營部門參與公租房建設，主要目的是為了追求高收益，因此二者之間不可避免地會產生矛盾。再有公租房項目參與主體較多，各個主體之間的協調管理難度也比較大。這些問題都要求政府部門加強監督管理，對其相應的水平要求比較高。
2.對私營部門的選擇存在一定的風險。對于政府部門而言，公租房項目的成功與否在很大程度上取決于私營部門的融資能力和管理水平，因此在選擇私營部門時政府要承擔很大的風險，必須選擇有實力的私營部門參與合作。
（三）機會分析
1.政策支持。公共租賃住房屬于一種政策性住房，因此政府在政策上給予了大力支持。2010年4月，國務院下發《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》；2010年5月，國務院下發《鼓勵和引導民間投資健康發展的若干決定》；2010年6月，住房和城鄉建設部等七部委聯合下發《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》；2010年9月，財政部和國家稅務總局聯合下發《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優惠政策的通知》。與此同時，在國家相關政策的指導下，結合實際，河南省也出臺了《河南省公共租賃住房專項資金獎補辦法》、《河南省人民政府關于創新投融資機制鼓勵引導社會投資的意見》、《河南省人民政府關于加快發展公共租賃住房的意見》等政策法規。這些相關政策的出臺，為河南省公共租賃住房的發展及私營部門參與公租房建設提供了有力的政策支持。
2.市場發展廣闊。河南是我國人口大省，人口基數非常大，城市人口不斷增長，使得城市住宅需求越來越大，但居高不下的房價使得很多中低收入家庭買不起房。因此政府部門加大了對公共租賃住房的建設力度。2010年河南省完成公共租賃住房18 465套，2011年河南全省新開工建設公租房94 188套，“十二五”期間全省公租房建設任務是57萬套。公共租賃住房的大量建設，為PPP模式在河南省公共租賃住房建設中的應用提供了廣闊的市場空間。
（四）威脅分析
1.相關法律法規還有待進一步完善。現有的政策法規僅為框架性的指導政策，缺乏法律上更深層次和細節上的規定，還不能滿足PPP模式應用于發展公共租賃住房的實踐所需，相關法律法規有待進一步完善細化。
2.經驗和人才匱乏。由于PPP被引入我國的時間不是很長，所以在經驗和人才的積累上還比較匱乏，特別是河南作為一個內陸省份，觀念相對比較落后，經濟不是很發達，這些對于人才的吸引也不夠。
從以上SWOT分析可以看出，雖然PPP模式在河南省公共租賃住房建設中的應用還存在一些劣勢和不足，但整體上已經具備了一定的可行性。
三、河南省公共租賃住房PPP融資模式選擇
參照其他省市公共租賃住房PPP融資模式，結合河南省實際情況總結出以下幾種適用于河南省公共租賃住房PPP的融資模式。
（一）特許經營模式
近幾年河南經濟發展比較迅速，帶動了一大批企業的成長壯大。政府可以在這些企業中選擇一些有實力的，與之簽訂特許經營合同，由政府與私營企業共同投資或由私營企業獨自投資建設公共租賃住房。在特許權期內，私營企業收回投資并取得合理的利潤，特許權期滿后政府收回公共租賃住房。采用這種模式可以在一定程度上緩解政府的財政壓力，并且可以共同承擔風險，充分發揮公私合營的優勢。這種融資模式應該作為河南省公共租賃住房應用PPP融資的主要模式來推廣。
（二）私有化模式
私有化類PPP項目需要私營企業負責項目的全部投資和運營，通過經營公共租賃住房收回投資實現利潤，產權歸私營企業所有。在這種模式下，政府只負責符合條件的企業在土地使用以及稅費減免方面的審批和相應的監管，基本上沒有財政負擔，所承擔的風險也最小。近年來，河南省因承接產業轉移，吸引了眾多企業落戶，因而在產業聚集區內也聚集了大量的務工人員。一些資金比較雄厚的企業就可以通過自建公共租賃住房來解決本單位低收入職工的居住問題。在這方面，鄭州市的海馬轎車和格力集團等企業已經率先開始自建公共租賃住房，優先解決單位職工住房困難。
（三）購買―轉移―運營―轉移模式
該模式主要做法是政府部門在私營企業開發的積壓住房中選取符合公共租賃住房要求的房源，以低于市場價格的協商價格購買，然后簽訂協議將其轉給私營企業在一定時期內經營，期滿后移交給政府部門。該模式在解決公共租賃住房房源的同時也解決了積壓住房問題，可謂一舉兩得。但是目前河南省住房市場積壓房源并不是很多，所以這種模式只能作為公共租賃住房PPP融資模式的一種補充。
（四）轉移―運營―轉移模式
政府部門與私營企業簽訂協議，將已經建成的公共租賃住房項目移交給私營企業在一定時間內經營，經營期滿后再將項目移交給政府部門。這種模式的優點是政府部門可以憑借項目未來若干年的收益一次性從私營企業那里獲得一筆資金，再將其用于新的公共租賃住房項目，一定程度上緩解了政府的財政壓力。同時由于私營企業不參與項目建設融資，因此承擔的風險比較小收益比較穩定。但是由于目前河南省公共租賃住房建設資金缺口太大，這種模式不太適合作為河南省公共租賃住房PPP融資的主要模式，但是可以作為其有益的補充。
綜合以上分析，我們可以看出，目前適用于河南省公共租賃住房融資的PPP模式主要是特許經營模式和私有化模式，其它模式可以作為其有益補充。
四、河南省公共租賃住房PPP模式保障機制
PPP模式參與方眾多、持續周期長、資金需求量大，政府部門與私營企業之間不可避免地會產生分歧和矛盾，所以一個有效的保障機制也是必不可少的。
（一）嚴格的項目準入機制
政府部門在選擇合作伙伴的時候要制定一系列嚴格的標準，依據對方的管理水平、財務狀況、信譽資質等，堅持公開、公平、公正的原則，明確準入條件，把好準入關。
（二）公平的風險分擔與利益共享機制
公共租賃住房建設具有資金需求量大、周期長、參與主體眾多等特點，因而產生了大量的風險。風險分擔是否合理是PPP模式能否取得成功的決定性因素之一。風險分擔機制的原則就是在保證項目經濟平衡的前提下，根據政府部門和私營企業不同的風險管理能力來分配項目風險，把風險分配給最有利承擔的一方，比如政府部門主要承擔政策以及金融方面的風險，私營企業主要承擔合同以及運營方面的風險，對于一些不可預計和不可控制風險，則應當事先在合同中加以約定。
然而由于公共租賃住房屬于保障性住房，私營企業從中獲利有限，因此政府部門在設計風險分擔結構時應充分考慮項目方案對私營企業的吸引力，使其可以接受并愿意參加進來。因此政府可以采取土地捆綁開發、稅收減免或政府貼息等政策來保證私營企業的收益。只有協調好項目的公益性和私營企業的收益性兩者之間的平衡關系，公共租賃住房PPP模式才能順利實施。
（三）有效的政府監管機制
由于公共租賃住房PPP模式對于政府部門的監管要求比較高，所以必須建立有效的政府監管機制。一方面要保證私營企業能夠收回成本并有合理的利潤，另一方面也要保證公共租賃住房的公益性，保護公眾利益不受損害。根據項目建設周期可以將監管分為三個階段：建設前期的監管，主要是規劃設計、招投標等是否符合要求；建設期的監管，主要是對項目的成本、進度、質量等進行監管；運營與維護階段的監管，主要是針對租金是否合理，服務質量如何等的監管。
五、結語
公共租賃住房是解決社會“夾心層”住房問題的一項保障措施，是我國保障性住房體系的重要組成部分。針對目前公共租賃住房資金緊張問題，以河南這一人口大省為例，通過分析PPP模式在河南省公共租賃住房融資中應用的可行性，以及河南省公共租賃住房PPP融資模式的選擇等問題，我們發現，PPP模式在解決公共租賃住房資金壓力，推動公共租賃住房發展方面提供了一條可行的出路。由于目前PPP模式在公共租賃住房建設中的應用還處在探索階段，對它的研究還缺乏深入，有待其他專家學者做進一步的研究。
