王 浩 生
2000年7月1日，全國首家省級會計集中核算機構－陜西省省級機關會計核算中心正式宣告成立，標志著我國會計管理體制的一項重大改革，也是會計委派制度實現形式的創新與發展。人民日報、經濟日報、中國財經報、中央電視臺和陜西地方新聞媒體從不同角度對會計核算中心的成立與運作進行過多次報道。中紀委五次全會、監察部源頭治理腐敗工作會議、全國財政紀檢工作會議和全國會計委派制試點工作會議分別印發了陜西省推行會計集中核算制的經驗材料。陜西省省長程安東同志在接受中央電視臺采訪時評價“會計集中核算”模式是會計委派制度的高級形式，是國庫集中支付制度的初級形式。中紀委常委、秘書長袁純清同志在對陜西省省級機關會計核算中心考察時指出，陜西推行會計集中核算制度，是行政事業單位財務管理的一種全新形式，是會計委派制度的一種高級形式，是從源頭上遏制腐敗的一種有效形式。會計中心成立以來，兄弟省區及所屬政府、紀委、財政等部門150多個團體1360余人到陜西專程考察，在社會上引起了強烈反響。鑒于此，有必要對該系統的產生背景、系統建設的主要內容及業務運作的初步成效作一簡要闡述，以得到各地同行的共同探索與指正。
會計集中核算模式是會計委派制的一種新的實現形式
在黨政機關和財政撥款的事業單位推行會計委派制度，是中紀委二、三、四次會議作為從源頭上預防和治理腐敗的重要措施提出的。按照財政部和監察部在推行此項工作時對其內涵的界定，所謂會計委派制，是從改革會計人員管理體制入手，由政府財政部門或產權管理單位以資產所有者身份，向財政撥款的單位或企業委派會計人員，受委派人員代表委派部門監督被委派單位國家資金使用情況或企業資產經營和財務會計情況的一種制度。建立這項制度的根本出發點是解決會計信息失真的問題和由此導致的決策失誤及經濟秩序混亂的問題。
陜西省從1997年開始在部分地縣進行試點，經過三年多的實踐和探索，由于委派部門、委派對象、組織形式的不同，形成了統派統管、重點委派和會計代理三種模式。“統派統管”模式，是通過成立會計局統一管理會計人員，向所有行政事業單位統一委派會計人員；“重點委派”模式，是向重點部門委派會計人員，擔任主管會計，負責監督管理部門會計工作；“會計代理”模式，則是通過成立會計服務中心，統一代理各單位會計業務，對本級各行政、事業單位的經費在所有權不變的情況下，由中心統一管理，辦理收支業務，不收取任何費用，不干預單位內部事務。
在地縣試點的基礎上，根據中紀委四次全會的要求，我省加快了省級機關會計委派制試點工作的步伐。在省級會計委派的模式選擇上，我們主要考慮了三個方面的因素：其一是地縣試點的三種模式比較。通過對比分析，我們認為統管統派和重點委派模式，是實行了對委派單位的全方位會計管理，是一種近距離的、隨時隨地參與式的監管，優點是會計人員全面 介入單位的各項活動，隨時掌握包括會計活動在內的一切重大經濟活動，不足之處在于管理成本高，與單位領導及財務主管的關系比較難處理，容易形成會計人員“站得住的頂不住，頂得住的站不住”的被動局面；會計代理制，則是一種時空關系相對分離的遠距離的監督，更多地是依靠制度、票據、技術手段來完成，優點是工作成本低，集約化程度高，易于電算化運用與技術手段的推廣，與單位矛盾比較少。因此，利用會計代理服務的組織形式，滿足統管統派的基本要求，建立會計集中核算的模式則成為一種必然的選擇。其二是國庫集中支付制度的要求。這是去年中央提出的財政支出管理改革的重要內容之一，其制度產 生的原因和所要解決的問題與會計委派制基本一致，其業務運作的方式與會計集中核算模式又比較接近。因此，在制度安排和運作設計上使二者有機結合，將使改革績效達到最優。其三是體制創新和管理創新的要求。會計信息失真的問題由來已久，在幾十年的財政管理中，我們從會計人員管理、業務管理、制度管理、職稱管理、檢查考核等方面采取過多種措施，但效果始終不能令人滿意，究其原因，還是機制的問題。因此，在新的制度設計中，我們著重從機制上找原因，想辦法，做工作。在制度設計的過程中，由廳領導、業務處、中介機構、專家教授共同組成課題組，深入實際調查研究，多方案比較論證，廳務會、黨組會慎重決策，提出了會計集中核算模式的總體方案。該方案的顯著特點，就是在機制創新上的三個分離，其一是會計業務的決策者與執行者的分離，由于會計人員隸屬關系的改變，使得想做假而沒人干；其二是財務審批與與會計監督的分離，通過雙重制約職能的建立，使得想做假也不敢干；其三是會計憑證的存放管理與形成單位分離，由 于會計憑證核查制度的建立，既就是上述兩道防線蒙混過關也可能在此發現，使得做了假也白干。去年2月28日程安東省長主持省長辦公會議專題研究通過了省財政廳關于《陜西省省級政府部門及直屬機構會計委派制試點意見》，決定在省級政府部門推行會計委派制試點，采取會計集中核算的形式，成立陜西省省級機關會計核算中心。5月18日省政府辦公廳向省政府各工作部門、各直屬機構印發了《陜西省省級機關會計委派制試點工作實施辦法》，省級機關會計委派制試點工作開始起步。
會計集中核算模式需要科學的組織形式做保證
會計集中核算模式是通過建立專職的會計核算機構，由專業化的會計人員，運用現代化的會計處理手段和科學規范的會計處理方法，集中辦理各單位的會計核算和監督業務。會計集中核算模式的基本要求是“集中管理、統一開戶、分戶核算”。“集中管理”，是指會計人員的集中管理和會計業務的集中管理。實行會計集中核算后，納入集中核算的單位一律取消會計崗位，通過考試考核后將各部門的會計人員擇優選調進入會計核算中心，會計人員由過去的單位管理變為財政部門管理，會計業務由過去在各單位的分散核算變為會計核算中心的集中核算。“統一開戶”，是指實行會計集中核算制度后，各單位原來在各家銀行開設的存款帳戶一律注銷，統一在通過政府招標采購并經財政部門確認的承擔會計集中核算業務的專業銀行統一開戶。“分戶核算”，是為了滿足單位財務自主權、資金使用權不變的要求，在會計集中核算時，采取按單位名稱、按資金性質分別設置帳套的辦法，誰花的錢、進誰的帳。按照試點方案，納入集中核算的單位范圍包括：省委、政府、人大、政協、人民團體、民主黨派等省級部門和直屬機構共120個。納入集中核算的資金范圍包括：財政供給的行政經費、事業費及專項經費；中央部委的專項撥款；預算外資金；行政性收費、罰沒收入等其他收入。
為了組織會計集中核算制度的實施，需要建立科學規范的會計集中核算機構。在省政府批準試點方案的同時，去年5月16日省編委正式批復了會計核算中心的機構編制。按照省編委的批復，省級機關會計核算中心為縣處級全額事業單位，隸屬省財政廳領導，人員編制85人。會計中心的基本職能是：在納入中心集中核算單位的資金使用權、財務自主權不變的情況下，由會計中心集中辦理各單位的具體會計核算和監督業務。
會計核算中心設主任一人，副主任三人，總會計師一人。會計崗位設置總會計3人，柜組會計65人，分設13個核算部，每個核算部設5名會計，包括1名會計主管、2名審核會計、2名記帳會計，另設綜合文秘、后勤保障、系統維護人員12人。中心下設兩個核算大廳。核算一廳設在省政府前大樓東二層，內設10個核算部及中心綜合文秘、后勤保障、系統維護三個部。核算二廳設在南郊省政務大廳三層，內設三個核算部和綜合業務部。兩個核算大廳均設有銀行專柜，具體辦理核算單位的資金出納業務。
會計集中核算機構的建立是一項龐大的系統工程
會計集中核算機構的建立涉及制度建設、場地建設、網絡建設、隊伍建設等項內容，是一項龐大的系統工程，必須按照系統論的思想和規范化管理的要求，認真細致地做好每一個環節的工作。
制度建設是前提。在中心籌建的過程中，廳領導就組織人力考慮中心的制度建設，主要完成了會計中心崗位職責、會計業務移交辦法、內部會計核算辦法、財產管理辦法、銀行業務操作規范等。中心正式運作以來，也始終把制度建設作為中心建設的重要內容，根據業務工作需要，主要完成了中心基本業務流程、印鑒管理規范、工作人員守則、具體業務操作規范等項制度。同時，將上述規章制度連同常用財務規定、常用會計法規分別編印成冊，供中心工作人員和單位報賬員學習參考。
場地建設是基礎。會計中心采取“一廳式辦公、柜組式作業”的組織形式。在辦公場地的選擇上，我們按照就近辦公、方便報帳的原則，分別選擇省政府辦公大樓和政務大廳設置兩個核算大廳。以環城南路為界，地處環城南路以北的單位納入核算一廳， 環城南路以南的單位納入核算二廳。核算一廳使用面積999平方米，核算二廳使用面積500平方米。在場地功能上考慮了報賬員辦公、休息、信息查詢、會議培訓等項內容。大廳還配置了供會議培訓及背景音響功能，在辦公時間可以播放輕音樂，以創造幽雅和諧的辦公環境。
網絡建設是保證。按照會計集中核算對計算機網絡設備及財務軟件的要求，通過專家設計和政府采購，中心配置了以HP LH4和HP LH3000服務器為核心的雙機熱備份網絡系統，配置了以財政部科研所安易軟件公司開發的安易2000集中核算式軟件為核心的軟件系統，在軟件測試過程中又根據集中核算的業務需求，提出并被軟件供應商采納的意見30余項。目前該系統運行狀況良好，其已實現功能基本上能夠滿足集中核算的業務需要。
隊伍建設是根本。中心會計人員的選調工作由省財政廳、人事廳、省編辦共同負責，從省級各部門及所屬全額事業單位在職會計人員中通過計算機基礎、會計電算化操作、會計實務考試、面試、政審等項程序，擇優選調。人員到位后又進行了系統的理論和操作培訓。目前會計中心實有工作人員85人，其中具有財會專業本科以上學歷的36人，占42％，其余均為財會專業大專學歷；具有會計師以上專業技術任職資格的53人，占62％，其余均為助理會計師職稱。在業務運作過程中，我們還重視了會計人員的后續培訓。
會計集中核算業務運作是一項扎實細致的工作
會計集中核算業務運作包括報帳員確定與培訓、財務專用章刻制與管理、銀行帳戶開設與使用、會計帳套建立與啟用、備用金核定與管理、內部控制制度的建立、內部管理制度的建立等項內容。業務運作是集中核算制度的具體實施過程，是試點成敗的關鍵所在，是解決操作層面上的問題，因而是一項扎實細致的工作。
報帳員的確定與培訓。實行會計集中核算后，撤銷了單位的 會計崗位，單位根據業務量大小，配備一至兩名報賬員，具體負責本單位報帳資料的收集整理、會計信息傳遞、備用金管理等項工作。報賬員應具有財務管理的基礎知識和會計核算的基本技能。報賬員作為單位財務管理人員，具有經單位領導授權的財務管理職能，納入會計專業技術系列管理。會計中心負責對單位報賬員的業務培訓和指導。
財務專用章的刻制與管理。為辦理單位會計核算和銀行結算業務，會計中心為各單位統一刻制了冠有單位名稱和“會計中心（序號）”字樣的財務專用章，并經單位領導授權后使用。單位原有的財務專用章限用于內部財務管理，但不得用于銀行結算。省財政廳為此還專門行文予以規范。會計中心對財務專用章的使用范圍嚴格限制，并采取與會計主管印章雙人分管、保險柜另行存放等項措施，以確保印鑒安全。
銀行帳戶的開設與使用。各核算單位在中心指定銀行按照資金性質統一開設帳戶。為了與現行的預算管理體制相一致，會計中心為各單位分別行政費、事業費和預算外資金開設三個帳戶，有的單位的專項資金或部委撥款有特殊核算要求，也單獨開戶， 保證單位核算和管理上的需要。單位開戶時的帳戶名稱為單位法定名稱，預留銀行印鑒為單位財務專用章、負責本單位會計核算的核算部會計主管印章和單位確定的財務負責人印章。其中財務專用章由會計中心核算部保存，單位的財務負責人印章由單位報賬員負責保存，于每次報帳時對支票審核無誤后才加蓋。銀行帳戶開設后，經單位審核同意并在開戶申請上加蓋單位行政公章方可使用。單位銀行帳戶的使用，需中心與單位分別執存的三個印鑒加蓋齊全方為有效，否則銀行不予受理。
會計帳套的建立與啟用。在會計核算帳套的設置上，采取與資金管理相匹配的原則，即資金管理上需要單獨核算，在會計帳套設置上即單獨建帳。建帳時先由單位提供適用本單位核算需要的行政類和事業類的會計明細科目及年初至建帳時的科目余額。會計中心按照統一會計制度規定的總帳科目和單位提供的明細科目建帳后，向單位出據包含全部科目累計發生額及余額的建帳資料，由單位核對無誤并確認后，帳戶即可正式啟用。
備用金的核定與管理。為保證單位零星現金支出的需要，會計中心建立備用金制度。備用金由各單位根據本單位2至3天的現金使用量提出申請，會計中心在單位正常預算范圍內予以核定。備用金由報賬員負責管理，只能用于票據報銷中的零星現金支出，并接受會計中心的檢查。單位大宗現金需要，可以開據現金支票另行支取。
內部控制制度的建立與執行。按照會計基礎工作規范的要求，會計中心在業務運作的過程中建立了嚴格的內控制度。通過崗位職責的界定，明確了中心領導、總會計、會計主管、審核會計、記賬會計和行政管理崗位的具體分工；對不同崗位的上機操作進行了嚴格授權，實行柜組會計制單、審核、記帳崗位分離；對預留銀行的印鑒實行單位與中心雙方三人分管；中心領導依系統授權對不同會計崗位計算機終端的操作進行系統查詢和網上監控；中心定期向核算單位反饋會計信息，除會計制度規定的三張基本報表外，另提供總帳科目和全部明細科目的余額表；中心規定單位報賬員可以在核算部隨機查詢本單位的全部會計帳務。
內部管理制度的建立與執行。在中心內部管理方面，通過制定工作計劃、建立內部業務規范、完善內部管理制度、建立專項業務考核和定期組織召開中心主任會議、中心辦公會議、中心全體會議等形式，實行科學規范管理。在中心廉政建設方面，確定由省紀委、監察廳駐政務大廳監察室負責對會計中心的廉政監督，監察室在中心一、二廳分別公布了廉政公約和舉報投訴電話，并定期進行實地檢查。中心成立黨支部和工會組織，發揮黨團員的模范帶頭作用和社團組織的作用，保證中心各項工作任務的完成。
領導重視和輿論宣傳為試點工作創造了良好實施環境
為了保證會計中心按期開業和業務正常運轉，為了使會計集中核算這一會計體制的重大改革深入人心，取得各核算單位和社會各界的理解與支持，在中心籌建和業務開展期間，我們先后多次召集試點單位財務處長和報賬員會議，對各單位的會計業務移交事項和開業前的各項準備工作做了詳細布置。廳長辦公會議、廳務會議和廳黨組會議多次研究中心籌建和試點中的問題。省政府于去年6月27日專門召開了省級機關會計委派制試點工作動員大會，各試點單位主要負責同志、財務處長、辦公室主任、各專業銀行的行長、財政廳處級以上領導干部和會計中心全體人員約600人參加，省財政廳丁全德廳長宣布了會計集中核算工作實施方案，省政府程安東省長和省紀檢委李煥政書記分別作了重要講話，對各試點單位的具體工作和相關部門的積極配合提出了嚴格要求，確保省級機關會計集中核算的順利進行。與此同時，人民日報、經濟日報、中國財經報、陜西日報、中央電視臺、陜西電視臺等新聞媒體對陜西省推行會計集中核算制度的意義和效果也進行了多次報道，為試點工作創造了良好的社會環境。
會計集中核算制度的建立初見成效
會計中心正式運行以來，規范運作，強化管理，認真為試點單位搞好服務，各項工作進展比較順利。目前納入中心集中核算的部門和單位共120個，按照不同的資金性質設立核算帳戶260套，平均每天處理原始憑證3200余份，簽開支票210份，銀行資金撥付量1200萬元。在規范會計核算，提高會計信息質量，加強財政資金管理和推動黨風廉政建設方面取得了初步成效。
（一）規范會計核算，提高會計信息質量。
實行會計集中核算后，將會計人員的人事權、考核權等從單位分離出來，解除了會計人員的后顧之憂，使會計人員敢于對會計資料的真實性、合法性進行監督，有利于解決會計信息失真、會計秩序混亂問題。同 時，實行會計集中核算，解決了一些單位會計基礎工作薄弱，帳戶設置混亂，銀行亂開戶等問題。按照省級機關會計委派制實施方案的要求，會計中心組織試點單位進行了帳戶移交，建立和啟用新的帳套。通過會計業務的交接，清理收回了單位的多數個人欠款，對隨意借用公款的現象有所遏制，解決了一些單位長期遺留的財務問題。
（二）聚集閑散資金，提高工作效率。
實行會計集中核算后，對各單位的帳戶進行統一管理，不但便于財政部門全面掌握單位資金情況，而且聚集了一大批資金，為國庫集中支付，加強財政資金管理奠定了基礎。會計中心成立以來，在保證各部門資金使用的前提下，聚集資金量達到4.5億元左右。同時，取消了單位原來的會計崗位，要求各單位只保留1-2名報帳員。據統計，納入會計集中核算單位原有會計人員518名，現在只設報帳員171名，加上中心現有65名會計人員，共236名，人員減少了54%，達到了機構消腫的目的。另外，納入核算一廳的政府56個部門和單位中，在政府大院辦公的有34個（其中在政府大樓辦公的有27個），中心及銀行進入政府大樓辦公，方便了單位的報帳，大大降低了行政成本。由于統一的會計規范和業務操作程序的運用及會計電算化手段的實施，中心帳務處理的速度大大提高，在搞好日常核算的同時，能夠及時為各單位提供會計報表和明細科目余額等會計信息資料，核算的深度和廣度也有了大幅增加，受到了核算單位的好評。
（三）強化會計監督，有利于從源頭上預防和遏制腐敗。
實行會計集中核算后，會計核算過程由過去的“暗箱操作”變成為現在的“陽光作業”，各單位的收支都必須通過會計中心帳戶，在會計人員的公開監督下進行。一方面，各試點單位遵守財經紀律的意識明顯增強，一些超標準、不合理的支出明顯減少。許多單位經常事先向會計中心詢問有關經濟業務的合理性和合法性，或者有關具體會計事項的審批權限和辦理程序，把一些不合理的財務支出行為消滅在萌芽狀態。另一方面，通過會計人員的日常監督，嚴格按照有關財務管理的規定進行業務審核，拒付不合理、不合法支出，遏制不正之風和腐敗行為的發生。據統計，會計中心去年7月1日成立至年終的半年時間內，共拒付各種違規支出128次，主要有超標準的會議費、差旅費、電話費、不符合規定的補貼、補助以及各種違規罰款等，共計金額188.6萬元；拒付應列入政府采購而擅自辦理的業務支 出8筆，金額28.6萬元；拒付不符合規定向二級單位甚至無撥款關系的單位撥款8次，金額55萬元；糾正各種不規范原始憑證93份，涉及金額1363.3萬元；對非定點修車、超標準接待以及用途不明確的支出等也提出了規范性要求。經過會計人員的嚴格把關，對預防和制止違法亂紀行為，嚴肅財經紀律起到了積極作用。
（四）強化財政支出管理，提高資金使用效益。
實行會計集中核算后，各單位的資金統一集中到會計中心，及時反映了財政資金的整體運行情況，對財政部門掌握各單位的資金使用和撥付情況、從宏觀上管理好各單位資金、搞好財政資金的統一調度打下了基礎。同時，通過會計中心對單位每筆資金的審核，保證了每筆資金都能按預算、按項目使用，從根本上杜絕了擠占、挪用、截留、浪費等現象的發生，提高了財政資金的使用效益。
會計集中核算制度的發展前景展望
在省級部門推行會計集中核算制度成功的基礎上，省委、省政府決定在市縣兩級全面推行會計委派制并采取會計集中核算的模式，目前地市級和三分之一的縣級機構已經建立并開展工作，其余縣區將在今年7月1日前全部建立機構并開展工作。
省級部門會計集中核算工作下一步將主要在網上結算、院校委派和向國庫集中支付制度過渡三個方面做工作。
網上結算的實現，要在推行部門預算的基礎上，變現在的財務制度審核為部門預算執行審核，通過省政府電子政務系統網絡連結各核算單位，配備必要的網絡設備和軟件，實現非現金支付業務部分的網上結算，將使現行的審核過程簡化、結算速度提高。
院校會計委派要在借鑒兄弟省份成功經驗的基礎上，結合我省的實際，提出切實可行的方案，提交政府決策。
會計集中核算制度向國庫集中收付制度過渡問題，我們已拿出初步方案，目前在部分單位整在試點，系統軟件也在加緊開發，待時機成熟后即可全面推廣。
在省級部門進行會計集中核算試點，我省走在了全國的前列，各項工作都是在摸索中進行，尚有許多不成熟、不完善的地方，懇請兄弟省區的領導和各位同行朋友提出批評指導意見。
作者：王浩生，陜西省省級機關會計核算中心主任、高級會計師。
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