冷嘉璋 王麗敏
我市的部門預(yù)算改革歷時五年，實(shí)現(xiàn)了以計算機(jī)軟件為依托，部門早編、細(xì)編為基礎(chǔ)，財政按規(guī)定定額標(biāo)準(zhǔn)審核的零基預(yù)算、綜合預(yù)算方法，形成了公開、透明的“二上二下”編制模式。筆者在總結(jié)五年部門預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對精細(xì)化編制部門預(yù)算提出一些設(shè)想。
一、部門預(yù)算改革的成績
（一）推行了綜合預(yù)算。部門預(yù)算全口徑地反映預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和其他資金收支，擴(kuò)大了預(yù)算的編制范圍，提高了預(yù)算的綜合性。
（二）實(shí)行了零基預(yù)算。部門預(yù)算編制從實(shí)際需要出發(fā)，根據(jù)工作目標(biāo)確定各項(xiàng)目支出數(shù)額，綜合確定支出總體方案，打破了“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)做法。
（三）規(guī)范了一個部門一本預(yù)算。主管部門以及二級單位都納入了部門預(yù)算編制的范圍，實(shí)現(xiàn)了一個部門就有一本完整的預(yù)算。
（四）實(shí)施了分類編列基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。按預(yù)算編制要求準(zhǔn)確無誤地錄入全部基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息資料，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較完整，信息資料全面，能從全方位、多角度反映單位預(yù)算情況，滿足財政預(yù)算管理需要的部門預(yù)算。
（五）形成了標(biāo)準(zhǔn)定額體系。根據(jù)杭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和物價水平，結(jié)合財力的可能和單位職能，先后分別制定了公用經(jīng)費(fèi)、經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)定額，初步形成分類分檔定額體系。
（六）明確了基本支出和項(xiàng)目支出的范圍?；局С霭凑铡叭藛T經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)按定額”編制；項(xiàng)目支出根據(jù)財力可能和單位工作需要來核定。
（七）完善了部門預(yù)算報告審查制度。除公檢法司部門外，市屬所有的一級預(yù)算單位的部門預(yù)算，提交人代會供人大代表審查。此外，人大代表重點(diǎn)審查的部門預(yù)算單位增加到5家，人大代表對部門預(yù)算的審查邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。
二、部門預(yù)算編制中存在的問題
盡管五年來部門預(yù)算編制改革取得了顯著成效，通過細(xì)編為部門預(yù)算支出管理奠定了基礎(chǔ)，但也應(yīng)該看到，部門預(yù)算的細(xì)化工作發(fā)展還不平衡，細(xì)化的部門預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果還有很大差距，細(xì)化的部門預(yù)算其準(zhǔn)確性、正確性還有待提高。主要存在以下問題。
（一）部門預(yù)算編制不夠完整。
一是專項(xiàng)資金沒有納入部門預(yù)算。我市專項(xiàng)資金主要包括：基本建設(shè)支出、城市建設(shè)資金、水利建設(shè)資金、綠化資金、人才戰(zhàn)略資金、文化建設(shè)資金等十一個本子。雖然實(shí)現(xiàn)了財政國庫直接支付，但在預(yù)算編制時尚相對獨(dú)立，沒有納入部門預(yù)算。
二是行政事業(yè)單位部門預(yù)算編制中部分收支內(nèi)容未納入部門預(yù)算，缺乏完整性。一些單位將近幾年來的拆遷補(bǔ)償收入、房租收入、基層單位上繳上級收入和土地出讓金收入等反映在單設(shè)的銀行賬戶中，未納入部門預(yù)算。有的單位將其他收入、設(shè)計費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)等放在“往來款”或轉(zhuǎn)入學(xué)會、協(xié)會賬戶，未納入部門預(yù)算。個別單位甚至“公款私存”，違規(guī)設(shè)置帳外帳。
（二）項(xiàng)目預(yù)算編制依據(jù)不夠充分。許多單位的專項(xiàng)申報資料過于簡單，計算依據(jù)不充分，或沒有附測算依據(jù)、項(xiàng)目的具體說明和項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等資料。項(xiàng)目支出預(yù)算未報送項(xiàng)目申報文本；行政事業(yè)類專項(xiàng)30萬元（含30萬元）以上以及建設(shè)類專項(xiàng)財政撥款項(xiàng)目未報送項(xiàng)目文本和可行性研究報告。
（三）項(xiàng)目支出預(yù)算編制不夠細(xì)化。相對于基本支出而言，項(xiàng)目支出預(yù)算的細(xì)化程度不夠規(guī)范，有些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的內(nèi)容和性質(zhì)還比較含糊，無法明顯與日常維持經(jīng)費(fèi)區(qū)分開來。
（四）部門預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確。一些單位年初編列的項(xiàng)目支出預(yù)算與項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果不一致，且沒有按規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。
（五）基本支出編制基數(shù)不實(shí)。表現(xiàn)形式有：預(yù)算編制中的人數(shù)大于上年12月份的實(shí)有人數(shù)或現(xiàn)有的在職人數(shù)；退休人員按在職人員編報；離崗?fù)损B(yǎng)人員沒有單獨(dú)編列，仍按在職職工人員編制預(yù)算；單位長期借入的人員，按在職人員編列預(yù)算等。
三、對精細(xì)化編制部門預(yù)算的思考
隨著統(tǒng)發(fā)工資、會計結(jié)算中心直接結(jié)報、定額標(biāo)準(zhǔn)的制定、Ｅ財軟件的不斷改進(jìn)和完善，基本支出預(yù)算相對于項(xiàng)目支出預(yù)算而言，已相對規(guī)范和細(xì)化，其精確度相對較高。而項(xiàng)目支出預(yù)算從細(xì)編到精編則是目前部門預(yù)算改革進(jìn)一步深化的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。為此，要做好幾項(xiàng)工作：
（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識。部門預(yù)算編制是一個系統(tǒng)工程，它涵蓋了一個部門整個年度的維護(hù)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)展的規(guī)劃、工作目標(biāo)和考核要求。因此，細(xì)編精編部門預(yù)算必需得到各單位部門領(lǐng)導(dǎo)的重視，形成統(tǒng)一的認(rèn)識，這樣才能增強(qiáng)預(yù)算的透明度，提高部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算執(zhí)行的剛性，尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算的細(xì)編精編是強(qiáng)化和夯實(shí)項(xiàng)目預(yù)算管理的基礎(chǔ)。
（二）在“早”字上下功夫。細(xì)編精編項(xiàng)目支出預(yù)算的內(nèi)容，關(guān)鍵是要使編制預(yù)算的每一個項(xiàng)目落實(shí)到每一項(xiàng)支出內(nèi)容上，精編就必須以“早”字為基礎(chǔ)，在“早”字上做文章，下功夫。年度工作目標(biāo)和規(guī)劃要早計劃、早打算，有關(guān)信息的調(diào)研要早開展，資料的收集和分析要早準(zhǔn)備，項(xiàng)目的可行性早論證，做好3－5年滾動專項(xiàng)支出規(guī)劃，建立支出項(xiàng)目庫，實(shí)行項(xiàng)目滾動管理，為預(yù)算的精細(xì)化打下基礎(chǔ)。
（三）建立項(xiàng)目論證制度和體系。項(xiàng)目支出預(yù)算具有復(fù)雜性、專業(yè)性、多樣性，必須經(jīng)過評審后才能做出科學(xué)的預(yù)算決策。
一要對申報的項(xiàng)目實(shí)施單位內(nèi)部評審制度。預(yù)算單位要成立項(xiàng)目評審小組進(jìn)行內(nèi)部評審。各預(yù)算編制單位凡申報單項(xiàng)項(xiàng)目支出預(yù)算投資在30萬元（含30萬元）以上的，都必須提供經(jīng)項(xiàng)目評審小組評審?fù)ㄟ^，并由評審小組成員簽字的評審意見。項(xiàng)目投資評審的內(nèi)涵主要是對項(xiàng)目必要性、可行性及所需資金的測算評定。即一要評，二要審?！霸u”是通過專業(yè)技術(shù)評判考察項(xiàng)目所需資金的必要性、合理性、準(zhǔn)確性、客觀性，主要包括該項(xiàng)目是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，項(xiàng)目工程技術(shù)設(shè)計、設(shè)備選用的合理性、項(xiàng)目的實(shí)施方案的可行度等；“審”是考察復(fù)核建設(shè)、購置項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的準(zhǔn)確性，比較相關(guān)項(xiàng)目資金的差異，業(yè)務(wù)部門編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算的依據(jù)及詢價等基礎(chǔ)工作情況，擇優(yōu)選擇社會經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化的經(jīng)費(fèi)方案。
二要依靠專家力量進(jìn)行反復(fù)論證。對具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性項(xiàng)目，如基本建設(shè)項(xiàng)目和投資額在30萬元（含30萬元）以上的房屋購置、修繕項(xiàng)目、大樓網(wǎng)線布置或100萬元以上的專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，必須先依靠專家的力量來論證和認(rèn)定，其審核意見作為項(xiàng)目評審小組的參考依據(jù)。
三是財政部門成立財政投資評審小組。財政投資評審小組，由財政局主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及各有關(guān)支出處室負(fù)責(zé)人、財政監(jiān)督局和相關(guān)人員組成。對各行政事業(yè)單位上報的部門預(yù)算在100萬元（含100萬元）以上的項(xiàng)目進(jìn)行評審。這樣，對各支出處室上報的項(xiàng)目有一個比較統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，為部門項(xiàng)目支出預(yù)算核定和安排提供合理、量化、可靠的基礎(chǔ)，使項(xiàng)目支出更客觀、更透明、更規(guī)范，在項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行過程心里更有底。
（四）嚴(yán)格審核，體現(xiàn)績效。嚴(yán)格項(xiàng)目支出預(yù)算審核，堅決取消零星分散、效益低下、不合時宜的支出項(xiàng)目，真正體現(xiàn)“少花錢、多辦事、辦好事”。對各預(yù)算單位的項(xiàng)目支出細(xì)化要分別提出具體的標(biāo)準(zhǔn)要求，對于暫時無法細(xì)化的項(xiàng)目，必須由單位提出申請，經(jīng)財政投資評審小組集體研究同意，年初項(xiàng)目支出預(yù)算暫時鎖定，不批復(fù)到單位，待用款單位提出項(xiàng)目細(xì)化方案，由財政部門審核同意后方可解鎖使用。對項(xiàng)目投入費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益要進(jìn)行全面剖析，同時強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行情況的分析，項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)做到“一事一報”制度，積極營造“人人節(jié)約、事事節(jié)約、處處節(jié)約、我要節(jié)約”的氛圍，努力使社會資源效用最大化。
（作者單位：杭州市財政局）
