以國庫單一賬戶體系為基礎的國庫集中支付制度大大節約了財政資金,使國家能統籌規劃、合理開支,是現代財政管理制度的核心。國庫集中支付制度是市場經濟國家尤其是西方發達國家實踐證明了的行之高效的財政制度,對于最大限度地保存國庫資金和防范財務風險發揮積極的效應。高校在實施國庫集中支付制度后,對高校的用款觀念、撥款形式、預算編制方法以及支付工作具體方式產生沖擊,對其財務管理活動產生了影響。
一、國庫集中支付概述
(一)國庫集中支付簡介
2000年10月,中共十五屆五中全會上明確提出積極推進財政預算制度改革。按照這一要求,2001年財政部、中國人民銀行印發了《財政國庫管理制度改革試點方案》。自此國庫集中支付制度作為財政國庫管理制度改革的一部分在全國各地逐步試點實施起來。該方案明確指出國庫管理制度集中支付制度是按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求,借鑒國際通行做法,結合我國具體情況,建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度。
(二)高校國庫集中支付的程序與內容
目前納入國庫集中支付的高校有地區差異和資金來源差異。在全國范圍來看,自2001年始,部分省份作為國庫集中支付制度實施試點已經開始執行。湖南省也已經在高校全面實施國庫集中支付制度。從資金來源來看,目前納入國庫集中收繳體系的資金主要是財政撥款部分,大部分高校非稅收入部分還沒有納入國庫集中收繳。貸款作為高校資金的一部分尚沒有納入國庫管理體系。
高校實施國庫集中支付的具體流程簡介如圖1所示:
圖中流程所示具體內容為:1.高校向財政部門申請用款計劃;2.財政部門批復后送計劃給具體執行機構支付備案,并反饋高校;3.高校需要用款時直接向支付機構提出支付申請(③在授權支付方式下高校向財政支付執行機構申請用款額度);4.在直接支付方式下支付機構根據相關規定結合用款計劃審核向代理銀行簽發支付令;(④在授權支付方式下高校根據審批的用款額度,向代理銀行簽發支付令)5.代理銀行受理后付款至收款人;6.代理銀行與國庫單一賬戶清算。
高校實行國庫集中支付的具體方式分為直接支付和授權支付。一是財政直接支付。其程序為預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向財政國庫支付執行機構提出申請,支付機構審核無誤后,向代理銀行簽發支付令,并通知中國人民銀行國庫部門,通過代理銀行進入全國銀行清算系統時清算,將國庫資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人銀行賬戶。其支付范圍為工資性支出、采購類支出等大額支出和集中支出。二是財政授權支付。其程序為預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向財政國庫支付執行機構提出申請授權支付的月度用款額度,支付機構將批準后的額度通知代理銀行和預算單位,并通知中國人民銀行國庫部門,預算單位在月度用款額度內,自行開具支付令,通過財政支付執行機構轉由代理銀行向收款人付款,并與國庫單一賬戶清算。支付范圍為小額零星支出,如公用支出中的部分。
二、國庫集中支付對高校財務管理的影響
高校作為事業單位的一支重要力量,在適應新的支付制度時其財務管理方式受到了影響和沖擊,在實際執行過程對于國庫制度改革所提出的不改變預算單位資金性質和使用權限這一條原則把握起來有難度。新制度的實施影響了高校單獨財務管理的功能。同時由于國庫集中支付制度是站在全社會的角度來考慮和設計的,沒有辦法單獨考慮高校財務業務的特點,因而財務管理活動受到一些影響。
(一)對高校的預算編制、預算管理提出了更高的要求
按照國庫集中支付制度的要求,預算單位所有的用款都要報計劃,所有的資金使用都要按照年初的計劃支付,預算未安排資金的不能通過國庫支付。由于這種方式要求計劃必須詳明、周到、科學、合理,這無形中把預算編制的重要性推到一個無以附加的高度,這項工作處理得全面、周到與否直接影響該年度的資金支付。但是實際操作過程中,預算單位很難預計到整年全部的資金計劃,對于無法預計的突發事件和新生業務等就無法計劃到。尤其這些年高校的發展很快,規模擴大,業務的總量增長,復雜程度也加大,高校的財務管理活動從某種程度上講也被壓縮成單一的預算管理活動。
(二)掣肘了高校的資金調度,減少高校銀行存款利息收入
由于國庫集中支付制度沒有明確對歸還貸款的處理,造成一方面高校急需資金向金融機構高息貸款;另一方面,國庫沉淀資金由于受預算的限制和財政部門的嚴格約束,不能由高校按照實際需要調劑使用,這必然會導致高校的實際資金調度權在一定程度上被剝奪,增加高校資金運作的難度。當高校面臨突然的新情況和新需要時,沒有足夠的可調控資金,很容易使高校陷入財務危機。同時國庫集中支付使高校現金流入減少,導致存款利息收入大幅減少銀行貸款利息支出增加,使學校資金原本緊張的局面更加緊張。
(三)對從業人員的素質提出了更高的要求
根據國庫集中支付相關管理辦法規定機構人員主要從預算單位現有財務出納人員中選派。由于新制度施行并沒有配備專門人員,也沒有增加人手,且抽調人員并未進行系統的培訓,使得目前高校操作支付系統的人員素質水平參差不齊,有的對于國庫集中支付制度構建理解不夠深刻,純粹做事務性的支付,這樣導致遇到新類型的業務往往束手無策。在沒有全面培訓的狀況下就直接配合財政上國庫支付系統,大刀闊斧地改革,導致業務辦理跟不上改革的步伐,整體運作力不從心。
(四)對高校信息化建設提出了更高要求
國庫集中支付的實施從國家財政體系來說是減少了資金收支的中間環節,降低了行政成本,規避了一定的風險,但是從預算單位具體的業務操作來說,款項支付環節涉及到一個全新的操作系統,同時支付的審批環節較之以前也復雜了,一個款項的支付轉換成預算單位、財政部門、銀行之間的相互配合,導致資金支付緩慢,效率降低。這樣在支付工作量大大增加的前提下,其業務總量和人員安排并沒有變化,因而高校只有靠加強信息化建設來提高支付效率。
(五)對高校二級核算單位業務辦理提出了更高的要求
國庫集中支付增加了二級核算單位業務的復雜性,根據各地區國庫集中支付管理暫行辦法的規定,學校不能向分校(校區)、校醫院、設備處和基建處等二級核算單位轉撥資金。增加了二級核算單位的對賬難度。同時不能轉撥資金的規定不僅與高校現行的財務管理制度及會計制度的要求相矛盾,也嚴重影響了這些單位正常工作的開展。另外,目前各高校的基本建設財務是獨立設置的,與學校一級會計核算相并立,同時也人為地增加了銀行對賬難度。
三、提出的對策
為了推進該項改革,高校急需解決執行過程中遇到的困難,適應在新制度下對財務管理活動帶來的影響,并積極提出具體的舉措應對。
(一)加強隊伍建設,提高財會人員政策水平和業務能力
具體措施:1.高校要高度重視這項工作,從改革大局出發,配備專職支付人員,從組織上、人員上為改革提供保障。高校應著力提高財務管理水平,轉變財務工作的重心,改變觀念,積極迅速地適應新的支付制度。2.對財會人員進行職業道德、微機和專業知識的業務培訓,提高其思想水平和業務技能,使所有財會人員盡快熟悉財政國庫管理制度改革的內容,了解財政國庫管理制度改革的政策,掌握國庫集中支付的操作程序。3.高校進行集中業務培訓的涉及面應涵蓋所有的業務相關人員,而不只是僅對與國庫支付對接的出納人員進行培訓。
(二)加強預算的編制、管理工作,提高高校預算水平
國庫集中支付后,學校收到的不再是實撥資金,而是國庫零余額用款支付額度,用款額度實際支付才等于撥付資金。即財政資金不再直接下撥到高校,而是由國庫根據已批復的高校部門預算和用款計劃,直接向高校在商業銀行開設的零余額賬戶下達和劃撥用款額度。高校財務預算編制的翔實、科學是解決執行國庫集中支付過程中遇到的困難的根本性對策。為此,高校必須大力加強預算編制和執行剛性,要建立科學的預算定額和支出標準體系。
(三)成立專門的資金支付中心,對國庫集中收付動態實時掌控
國庫集中支付以后,高校的資金支付更加集中化。1.高校財務部門應重視國庫集中支付制度變革中引起的各項業務細節的轉變,成立獨立的支付中心有利于實時監控,提高對資金的控制能力。2.高校應根據需要,集中力量建設資金支付中心,這樣才能有針對地加強財務管理計算機信息系統建設,及時添置更新設備,設立網上申報專線,提高會計電算化水平要加強與國庫管理部門、銀行的溝通與協調,以達到信息報送準確無誤、反饋批復及時、信息使用方便快捷的目標。3.各相關業務科室應加強與支付中心的業務銜接,對于新支付形式下引起的財務管理的變化要及時適應,業務處理中面臨的新問題要及時提出、及時探討、處理,以積極的姿態跟進國庫集中支付。
(四)建立與國庫集中支付制度改革相配套的規章制度
為適應國庫集中支付改革的要求,高校應結合自身的特點,重新制定與改革相適應的各項規章制度。各高校財務工作不能囿于繁雜具體的核算、報賬業務,應著力于提高財務管理水平,更新理念、全盤計劃、合理安排調度資金,制定制度,規范管理才是應對上策。對預算編制、預算下達、上報用款計劃及使用資金的程序進行修改,對各項支出規定重新修訂,規范了預算編制到資金使用的各個環節,為順利實施國庫集中支付改革創造條件。
鑒于目前國庫集中支付制度在全國各高等學校的廣泛推及,筆者認為,改革是創新,只有將高校的切身利益與國家財政改革的有利方向結合起來,將高校事業的發展納入國家財政體制改革的洪流中,才能和國家的財政制度改革事業最快實現共贏。
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