在生態功能重要、生態環境脆弱而又經濟基礎薄弱的汶川地震災區開展災后重建,生態環境保護的任務緊迫而艱巨。災區生態環境的保護問題歸根結底是災區及其災后重建環境成本的控制問題。環保部副部長潘岳指出:重建不應是簡單的恢復,而需要更具理性和預見性,必須在新的發展理念指導下作出更加符合客觀規律的決策。因此,需要在可持續發展理念指導下,對比災后重建及其環境成本控制的目標與原則,總結災后重建環境成本控制的得與失,探討加強災后重建環境成本控制的制度安排,為災區長遠可持續發展提供參考。
一、災后重建的目標與原則
(一)災后重建的目標
《汶川地震災后恢復重建總體規劃》(以下簡稱《規劃》)明確指出:災后恢復重建關系到災區群眾的切身利益和長遠發展。因此,《規劃》提出的災后重建目標是“用三年左右時間完成恢復重建的主要任務……努力建設安居樂業、生態文明、安全和諧的新家園,為經濟社會可持續發展奠定堅實基礎。”災后重建生態環境保護和災區長遠可持續發展目標被提升到國家戰略高度。
(二)災后重建的基本原則
《汶川地震災后恢復重建條例》(以下簡稱《條例》)規定,災后恢復重建應遵循經濟社會發展與生態環境保護相結合的原則,要協調好當前重建需要和今后長遠發展的關系。①同時,《規劃》也提出了災后重建要保護生態環境,根據資源環境承載能力,科學優化城鄉布局和產業結構,促進人與自然和諧、協調發展的基本原則。
環境成本的形成來自社會經濟活動對環境造成的影響,而對環境成本的控制正是要達到減輕或消除這種影響。可見,災區生態環境的保護與可持續發展問題歸根結底是災區及其災后重建環境成本的控制問題。
二、災后重建環境成本控制的現狀分析
(一)災后重建環境成本控制取得的成績
1.實現了環保規劃與環境影響評價的體制機制創新
(1)環保規劃“擠進”國家戰略規劃,獲得重大突破。地震后不久,環境保護部組織力量制定了《汶川地震災后恢復重建生態修復專項規劃》(以下簡稱《專項規劃》)。《專項規劃》的制定與實施,在為災后重建生態環境保護提供科學指導,取得災后重建生態環境保護和環境成本有效控制優秀業績的同時,它更是環保規劃進入國家級戰略規劃的重大突破。
(2)環境影響評價介入國家級戰略規劃并與項目規劃同步實施,實現戰略性重大突破。在此次災后重建過程中,環境影響評價與各級災后重建項目規劃做到了同步跟蹤、同步進行、同步審批的歷史性突破。
(3)進一步健全了從中央到地方的環保監控體系。在災后重建過程中,從中央到地方的各級環保部門都積極地全程參與了重建規劃及其環評工作,對環境成本實施源頭控制,取得了理想的效果。這次成功探索,進一步健全了從中央到地方的環保監控體系。
(4)明確了政府在環境成本控制中的主體地位與責任。《條例》對災區環境保護作出了特別規定,并對不同階段的工作責任主體都作了明確規定。比如關于恢復重建規劃,主要由國務院的發展改革委員會組織有關部門編制,報國務院批準以后實施。關于重建規劃的具體實施,明確規定由地震災區的各級人民政府負責實施。
2.全面科學規劃,從源頭加強環境成本控制
《條例》明確規定,災后重建規劃應當包括總體規劃和城鎮體系規劃、產業調整規劃和生態修復規劃等專項規劃。②同時,環保部還明確要求“要根據當地地質條件和資源環境承載能力,認真負責地搞好規劃環評,對災區擬重建的區域范圍、總體布局、產業結構和功能分區提出建議,積極推進災區科學重建。”從源頭控制污染和加強環境成本控制。
3.強化執行力,提升環境成本控制實效
在災后安置與恢復重建過程中,通過強化對《條例》和《規劃》等的執行力,取得了生態環境保護與環境成本有效控制的優異業績。主要體現在以下三個方面。
(1)災后調查與評估方面。災后不久,環境保護部就向國務院提交了《關于汶川特大地震災后環境安全評估及應對措施項目階段成果的報告》,并在此基礎上完成了《汶川地震生態環境影響評估報告》和《專項規劃》。在此基礎上,國務院制定了《條例》和各項規劃。《條例》與《規劃》的貫徹實施,促進了災后重建環境成本的有效控制。
(2)災后安置方面。在整個災后安置過程中,從中央到地方都始終遵循實施過渡性安置“避免對土壤、水資源、環境等造成新的污染。”以及“過渡安置期結束后不再使用的活動板房等,能回收利用的,應當回收利用”的原則和要求,實現了保護與修復生態環境和加強環境成本控制的目標。
(3)災后重建方面。國務院常務會議在研究部署災區重建工作時,著重要求充分考慮當地地質條件和資源環境承載能力,合理確定城鎮、工農業生產布局和建設標準,這體現了維護災區生態環境安全的國家意志。《條例》要求從災區生態修復與環境整治等方面進行規劃、實施災后重建。如四川省災后重建中納入國家規劃項目27 113個,占91.3%,大量災后重建項目通過納入國家規劃并得到有效實施,對實現生態環境保護和環境成本控制作出了貢獻。
4.建立健全業績考核與責任追究制度,增強災后重建環境成本控制
(1)明確責任主體,嚴格實施。《條例》第三十五條規定:環保、科技、安全生產等部門按照職責分工,具體負責生態環境保護和安全生產的技術保障等恢復重建工作。③同時,《條例》要求其相關規定必須得到嚴格執行。
(2)監督檢查。為督促地方各級政府和有關單位貫徹落實《條例》、《規劃》和相關專項規劃,從中央到地方都建立了相應的監督檢查機構和業績考核與責任追究制度。如《規劃》規定:“在本規劃實施的中期階段,由國務院發展改革部門牽頭組織對本規劃實施情況進行中期評估,評估報告報國務院。災區省級人民政府也要對本省實施本規劃的情況進行中期評估。在本規劃實施結束后,由國務院發展改革部門牽頭組織有關地區和部門對本規劃實施情況進行全面總結。”業績考核與責任追究制度的貫徹落實,提高了《條例》和各項規劃的實施效果,增強了災后重建環境成本控制。
(二)災后重建環境成本控制存在的問題及其成因分析
地震災害發生后,黨和國家從戰略高度開展了確保災后重建生態環境保護和環境成本控制的立法、規劃、實施及相應的監督檢查等卓有成效的工作,取得了顯著成績。但是,畢竟災后重建時間緊、任務重,更由于“災后環境保護是地震災后重建中一項復雜、長期、系統的任務,是災后重建過程中最突出的問題之一。”正如環保部周生賢部長所言:“生態文明絕不是一般意義的污染防治,環境保護也不簡單是一個污染防治問題,本質上是一個發展道路問題、經濟結構問題、消費方式問題。”這是制約我國社會經濟可持續發展的瓶頸問題,很難在短暫的三年災后重建中得到全部解決。城建部唐凱司長指出:災后重建存在部分災區農村規劃編制實施工作相對滯后、技術力量薄弱和基礎設施相對滯后等問題。④同時,四川省常務副省長魏宏指出:“力爭用兩年的時間基本完成災后恢復重建的目標,存在資金保障和項目實施問題。”尤其是作為災后重建責任主體的各級地方政府(承擔三年時間內籌集1萬億元災后恢復重建基金的70%)和環境成本控制責任主體(企業向自然環境排放污染物占總量的80%)的企業存在巨大的資金缺口問題。一方面,災區三個省級地方政府年度地方財政收入不足2 000億元⑤,尤其是重災區四川省要承擔絕大部分籌資任務,問題相當嚴峻;災區企業要在遭受重大損失的情況下實現生產設備和工藝技術更新改造,甚至企業整體易地重建,資金缺口巨大。另一方面,項目的實施從規劃的制定、環評、可研到實施過程,必須科學、規范、有序地組織。這對災后重建提出了嚴格的時間、技術要求,這也正是災后重建及其環境成本控制問題的關鍵所在。所有這些問題的解決都存在巨大難度。
但是,要實現災后重建目標,就必須勇敢面對現實,通過不懈努力,實施在上述多個領域的改革、創新和大膽探索,破解困擾災后重建的各項難題。
三、啟示與對策
筆者從汶川特大地震災后重建對生態環境保護和環境成本控制所取得的成績與存在問題及其成因分析中得到啟迪,并以此為基礎,在可持續發展理念指導下,探討加強災后重建環境成本控制的制度安排,為災區的可持續發展提供參考。
(一)繼續深化環境成本控制體制機制改革,為災后環境成本有效控制提供制度保證
從災后安置與恢復重建過程中環境成本控制所取得的優異成績來看,環境成本控制體制機制的改革創新與成功探索為此提供了強有力的制度保證,發揮了關鍵作用。尤其是環保規劃與環境影響評價首次“擠進”國家級戰略規劃,并獲得同步實施,這是我國環保體制機制改革的歷史性的重大突破,為從源頭上加強環境成本控制提供了制度保證。這對《條例》、《總體規劃》和若干專項規劃的科學制定、及時頒布與高效實施,為災后重建環境成本控制優異業績的取得發揮了決定性的作用。同時,災后重建和災區今后的可持續發展任重而道遠。我國生態文明建設之路才剛剛起步,因此,需要繼續革新、完善環境成本控制的體制機制,發揮體制機制的制度保證作用。筆者認為,要實現災后重建環境成本的有效控制和我國生態文明建設目標,實現社會經濟的可持續發展,還需要從以下幾個方面進行體制機制改革與探索。
1.建立并完善規劃環評的齊抓共管機制、聯動機制與跟蹤評價機制。首先,要積極推動建立環保與發改、規劃、國土、水利等部門共同參與并相互協調的齊抓共管機制與聯動機制,推進規劃環評早期介入,與規劃編制互動。其次,需要探索建立規劃環境影響跟蹤評價機制,有重點地選取開發區、工業園區等管理較成熟的領域,與有關部門聯合推動開展跟蹤評價試點,及時發現問題,總結經驗。按照《條例》規定,將規劃環評結論作為規劃所包含建設項目環評的重要依據,建立規劃環評與項目環評的聯動機制。
2.引進碳排放交易機制,鼓勵“低碳技術”與“低碳經濟”發展。要實現災后重建環境成本有效控制與災區長遠可持續發展,乃至我國生態文明建設,需要從體制機制上鼓勵、引導地方政府、企業和社會公眾從根本上轉變現有的經濟結構、發展方式和消費模式。這需要“低碳技術”的支持,發展“低碳經濟”,引導消費者“綠色”消費。歐盟等西方發達國家日漸成熟的碳排放交易機制和鼓勵“低碳技術”與“低碳經濟”發展的政策、措施,可為我國實施碳排放交易機制的改革與探索提供借鑒。
3.改革完善稅收、財政、金融制度,引導政府、企業和消費者采取環保行為。當前,無論是發達國家還是發展中國家的環境資源制度都在嘗試采用新的環境資源經濟手段。通過改革、完善稅收、財政、金融制度,實時推出鼓勵環境成本控制的財稅、金融政策,核心就在于使得環境與發展兩大社會目標能夠實現共贏,最終為可持續發展戰略的實現建立制度平臺。如歐美國家對資源產品征收“資源稅”,我國對再生水免增值稅等,都具有很好的借鑒意義。
4.繼續發揮政府主導災后重建環境成本控制體制機制的作用,提高環境成本控制效益。國務院有關部門和各級地方人民政府要充分認識恢復重建及其環境成本控制任務的艱巨性、復雜性和緊迫性,樹立全局意識,切實加強組織領導,全面做好恢復重建及其環境成本控制工作,并建立恢復重建目標考核體系,作為考核災區各級領導班子和領導干部政績的重要內容。我國是中央集權和行政權強大的國家。從中央到地方,各級政府在貫徹落實黨和國家大政方針政策方面具有無可比擬的強大執行力,這在地震災后搶險、安置與重建等方面已經發揮了關鍵性的作用。因此,對災后重建和災區可持續發展乃至我國生態文明建設所面臨的發展道路問題、經濟結構問題和消費方式問題,都具有很好的借鑒和推廣價值。
5.建立健全環境成本控制體系,確立環境成本控制長效機制。環境成本具有明顯的外部性。環境成本控制是一項長期、復雜的系統工程,需要建立健全從項目規劃環評到廢棄物無害化處理的環境成本控制體系,建立確保環境成本控制持續有效的長效機制。
(二)搞好環境影響評價,為環境成本有效控制提供信息保障
各級環境保護部門高效開展的災后環境影響評價為《條例》、《總體規劃》和其他專項規劃的制定與高效實施方面發揮了重要的信息基礎保障作用。根據資源環境承載能力綜合評價,按照國土開發強度和城鎮建設的適宜程度等將規劃區國土空間劃分為適宜重建、適度重建、生態重建三種類型,是環境影響評價為災后重建項目規劃提供信息基礎保障作用的成功范例。在今后的項目規劃中,需要繼續發揮這種信息基礎保障作用。
(三)科學規劃,從源頭加強環境成本控制
災后重建環境成本控制的成功經驗告訴我們,科學規劃是從源頭加強環境成本控制并取得實效的前提。因此,災后重建要在環境影響評價為項目規劃提供信息基礎和《總體規劃》及相關專項規劃的基礎上,逐級細化災后重建項目規劃,尤其是未納入國家規劃的村鎮社區規劃和企業重建項目規劃,從源頭加強環境成本控制。當前,要著力抓好災區企業恢復重建或異地新建的大好時機,撤并和遷建部分縣(市、區)產業園區,適當擴大部分現有國家級、省級開發區的面積,建設循環經濟園區和產業集聚區,尤其要注重產業集群、區域創新能力建設。通過科學規劃,實現產業效益、園區經濟效益與區域環境效益的共同提高,增強園區競爭力和可持續發展能力。
(四)破解資金、技術和項目組織實施等難題,促進災后重建環境成本控制
災后重建環境成本控制的成功經驗告訴我們,災后重建規劃的有效實施是環境成本控制取得實效的關鍵。因此,要尋求破解困擾災后重建的資金、技術和項目組織實施等難題,抓緊落實涉及災區人民切身利益和可持續發展的鄉村建設等基礎規劃項目。筆者認為,可從以下五個方面著手。
1.災區省級人民政府要根據《總體規劃》和相關專項規劃制訂恢復重建年度計劃,明確重建時序,落實責任主體。災區市、縣級人民政府要在省級人民政府指導下,編制本行政區恢復重建實施規劃,具體組織實施。
2.針對災區地方財政收入難以滿足災后重建所需資金的客觀實際,可在中央安排現有災后重建基金的基礎上,加大中央向災區地方政府的轉移支付力度和信貸支持力度,解決災后重建中由地方各級政府承擔的資金缺口問題。同時,可通過合理調配、使用對口支援地區政府和社會捐贈資金,以及國際捐款提供的資金支持。
3.利用對口支援地區與受援地區按合理布局的原則,合作建設產業園區,承接國內外產業轉移,引進先進環保技術,解決災后重建所面臨的資金、技術等難題。同時,可實現產業結構升級和經濟增長方式轉變,通過污染物的綜合、循環利用,降低環境污染,實現環境成本控制。
4.災區有條件的企業和研究機構,可借助國家財政、稅收和金融制度改革,鼓勵企業走“低碳經濟”發展道路,支持“低碳技術”研發與運用,給予優惠政策的有利條件,從事“低碳技術”研發,解決災后重建環境成本控制所面臨的資金與技術等難題。
5.借助對口支援專家和人才培訓項目,加強項目規劃、環境影響評價和監督檢查等所需人才培養,組織開展項目有效實施。
(五)明確企業責任主體地位,加強災后重建企業環境成本控制
目前,企業向自然環境排放污染物占總量的80%,必然成為環境成本控制的責任主體。通過明確災后重建企業環境成本控制的責任主體地位,鼓勵并監督企業主動加強環境成本控制。
四、結論
災后重建必須樹立可持續發展理念,遵循經濟社會發展與生態環境保護相結合的原則,通過科學重建,促進災后重建環境成本控制和災區的可持續發展。加強災后重建環境成本控制的成功經驗和對策措施,可為我國生態文明建設提供理論借鑒和實踐參考。
