在新時期下,按照中央的要求和相關(guān)法規(guī)的規(guī)定,新的國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)初步建立,強化對國有資產(chǎn)的監(jiān)管,防止國有資產(chǎn)流失,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)尤顯重要和緊迫。但是由于新的國有資產(chǎn)管理體制剛剛建立和運行,許多問題仍待進一步研究和界定,加強對新型國有資產(chǎn)管理體制下財務(wù)監(jiān)管問題的研究具有一定的現(xiàn)實意義。
■一、當(dāng)前我國企業(yè)集團國有資產(chǎn)管理中存在的財務(wù)監(jiān)管問題
2006年國務(wù)院國資委制定發(fā)布了《中央企業(yè)總會計師工作責(zé)任管理辦法》(第13號令)、《中央企業(yè)綜合績效評價管理暫行辦法》(第14號令)、《中央企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》、《中央企業(yè)負責(zé)人管理暫行辦法》等20余個規(guī)章和規(guī)范性文件。表明以財務(wù)監(jiān)管為核心的國有資產(chǎn)管理體制的基本框架和基本制度在立法上已初步規(guī)范和確立。但存在的問題仍然很多。具體如下:
(一)會計信息質(zhì)量存在的問題
近年來企業(yè)會計信息質(zhì)量和會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量總體上有所提高。但會計信息失真問題仍然存在,少數(shù)企業(yè)甚至存在嚴(yán)重的會計造假行為。主要特征如下:(1)虛增利潤、掩蓋虧損。(2)侵占流轉(zhuǎn)稅款。(3)設(shè)置賬外賬、私設(shè)“小金庫”。(4)隱瞞利潤、逃避企業(yè)所得稅。(5)基礎(chǔ)管理薄弱、財務(wù)管理混亂。
(二)財務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)存在的問題
目前在我國財務(wù)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)方面,新舊會計標(biāo)準(zhǔn)并存的格局依然存在。盡管新準(zhǔn)則已在上市公司等全面實施,但我國原來發(fā)布的行業(yè)會計制度和《企業(yè)會計制度》以及相關(guān)專業(yè)核算辦法、問題解答等并未廢止。這樣,財務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,影響了會計信息的質(zhì)量,導(dǎo)致國企會計信息缺乏橫向的可比性,難以對經(jīng)營者進行有效的激勵與約束,最終降低財務(wù)監(jiān)管的效率和企業(yè)集團的經(jīng)濟效率。
(三)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)管存在的問題
總會計師制度上的欠缺是企業(yè)造假的一個重要原因。總會計師制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組成部分,是公司治理的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國企業(yè)集團總會計師不到位大體表現(xiàn)在四個方面:一是組織不到位,二是職能不到位,三是管理不到位,四是素質(zhì)不到位。其中以職能不到位尤為突出。總會計師不到位,不能發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用,是造成有些企業(yè)財務(wù)管理混亂、會計信息失真的直接原因。
(四)社會財務(wù)監(jiān)管存在的問題
會計師事務(wù)所從法律與制度安排上說,是按照我國獨立審計準(zhǔn)則的要求,依法從事對委托方的委托業(yè)務(wù)進行財務(wù)報表鑒證的社會中介機構(gòu)。獨立性是社會審計的生命線。在市場機制下,企業(yè)是會計師事務(wù)所服務(wù)的客戶,兩者是服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系。這種正常關(guān)系由于競爭的激烈,有些會計師事務(wù)所為了爭取到或者保住客戶,就會違規(guī)為企業(yè)隱瞞一些問題,這就使會計師事務(wù)所失去了從業(yè)的獨立性,與企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的變化,成為聯(lián)手作弊的利益共同體。
■二、以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律組織和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為補充的財務(wù)監(jiān)管模式的建立
我們認為,一項完善監(jiān)管制度的體系設(shè)計至少考慮如下幾個因素:(1)有利于減少交易成本;(2)制度效率,這取決于監(jiān)管者與被監(jiān)管者的一致意見;(3)成本效益原則。據(jù)此,我們可以考慮在加強和改善國有資產(chǎn)管理中的財務(wù)監(jiān)管時,建立以下監(jiān)管模式。(1)在組織設(shè)計上,由國務(wù)院牽頭,形成財務(wù)監(jiān)管的合力,避免對會計和會計職業(yè)的多頭監(jiān)管,有助于克服行政部門的本位主義和權(quán)力之爭,降低對企業(yè)和會計師事務(wù)所重復(fù)檢查所帶來的社會資源浪費。(2)在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上,設(shè)立全國性的會計和法律技術(shù)鑒定機構(gòu),向財務(wù)監(jiān)管委員會提供專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面的支持,避免不同部門按照各自的標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)管形成相互矛盾的結(jié)論,提高監(jiān)管和懲處的權(quán)威性。(3)在監(jiān)管制度安排上,明確政府在財務(wù)監(jiān)管方面的行政權(quán)力,如對會計信息質(zhì)量提出總體要求的權(quán)力以及對會計服務(wù)市場的行業(yè)準(zhǔn)入和退出加以限制的權(quán)力。(4)在監(jiān)管方式上,采用例外管理原則,既不完全信賴市場力量,也不濫用政府權(quán)力。本文為此具體建立了以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律組織和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為補充的財務(wù)監(jiān)管模式。
(一)完善企業(yè)集團內(nèi)部控制制度
完整有效的企業(yè)內(nèi)部控制是財務(wù)監(jiān)管的良好基礎(chǔ),對內(nèi)部財務(wù)監(jiān)管進而對整個財務(wù)監(jiān)管的效率、效果具有重要影響。其中公司治理結(jié)構(gòu)將為內(nèi)部控制提供基本的控制環(huán)境,有效的內(nèi)部控制機制以公司治理為前提。因此,企業(yè)集團要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,切實完善公司治理結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮法律賦予各機構(gòu)特別是監(jiān)事會、獨立董事的職能,實現(xiàn)權(quán)力制衡,防范企業(yè)經(jīng)營管理者的逆向選擇和道德風(fēng)險,提高公司治理結(jié)構(gòu)的有效性,強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制。
(二)建立企業(yè)集團內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)
我們可以建立起適合我國自身需要的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。主要構(gòu)想是:建立一套包括基本規(guī)范、具體規(guī)范、應(yīng)用指南、解釋公告構(gòu)成的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系框架。基本規(guī)范可以借鑒5要素框架,將內(nèi)部控制的目標(biāo)定位為保證財務(wù)報告的真實、可靠和資產(chǎn)的安全完整,同時兼顧戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和遵循目標(biāo)。具體規(guī)范中,可以借鑒國際有關(guān)做法,圍繞保證企業(yè)財務(wù)報告真實、可靠、資產(chǎn)安全完整這條主線,著重就影響財務(wù)報告真實可靠、資產(chǎn)安全完整的重要業(yè)務(wù)與事項進行規(guī)范。
(三)推行財務(wù)總監(jiān)制與外派監(jiān)事會制度
(1)財務(wù)總監(jiān)制是我國深化企業(yè)集團改革實踐中發(fā)展起來的用以強化出資人財務(wù)監(jiān)督的公司治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新措施。財務(wù)總監(jiān)因為有權(quán)參與企業(yè)的經(jīng)營決策,使其監(jiān)督貫穿于企業(yè)經(jīng)營活動和財務(wù)收支的全過程,既有事后監(jiān)督又有事中、事前監(jiān)督,這一改變使出資人財務(wù)監(jiān)督更加及時、更加有效。為使財務(wù)總監(jiān)充分發(fā)揮作用,必須設(shè)計出對財務(wù)總監(jiān)有效的激勵約束機制,使其行動符合委托人的預(yù)期。(2)外派監(jiān)事會制度是一種較高層次的強化所有者對經(jīng)營者監(jiān)督的制度,具體是可由國有資產(chǎn)的出資人代表——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會向大型重點企業(yè)集團派出監(jiān)事,監(jiān)事直接對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負責(zé),確保企業(yè)經(jīng)濟活動的合法性、資產(chǎn)的安全性和效益性。當(dāng)然,這種制度安排運行成本較高,具體操作中也應(yīng)該講求成本效益原則,一般主要應(yīng)用于大型企業(yè)集團,這些企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模大、盈利能力強、產(chǎn)業(yè)鏈條長,對國民經(jīng)濟的發(fā)展拉動作用明顯。
(四)構(gòu)建國家審計監(jiān)督制度與社會中介監(jiān)督制度
國家審計擁有對企業(yè)集團的審計權(quán)是保證和促進企業(yè)集團經(jīng)理層“受托責(zé)任”的全面有效履行并予以確認的至關(guān)重要的手段。由國有資產(chǎn)終極所有者賦予國家審計的監(jiān)督職責(zé),是國家審計以國家監(jiān)督的形式履行所有者監(jiān)督的實質(zhì)要求。因此,為確保國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實現(xiàn),必須加強和改善國家審計監(jiān)督制度。社會中介監(jiān)督是指以會計師事務(wù)所為主的社會中介組織依法對委托單位的經(jīng)濟活動及財務(wù)會計資料,按照規(guī)定審計程序和審計方法進行審驗查證,對企業(yè)的財務(wù)狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量等據(jù)實做出客觀、公允的評價的一種監(jiān)督形式,這是一種典型的外部監(jiān)督方式。社會中介監(jiān)督以其特有的獨立性和客觀性得到了社會和法律的認可,具有較強的權(quán)威性。而且注冊會計師的審計結(jié)果也可以為諸如企業(yè)集團監(jiān)事會、國家審計機關(guān)、國家授權(quán)投資機構(gòu)、稅務(wù)機關(guān)、證券監(jiān)管等部門使用,具有真正的外部性。當(dāng)前在企業(yè)集團中推行注冊會計師審計制度,對于完善企業(yè)集團外部會計監(jiān)督、提高國家審計效果、滿足企業(yè)集團多層次的監(jiān)督需要,滿足企業(yè)利益相關(guān)者的信息需求和提高企業(yè)整體監(jiān)督效率等方面都有積極的意義。
總之,我們針對當(dāng)前我國企業(yè)集團國有資產(chǎn)管理中存在的財務(wù)監(jiān)管問題,結(jié)合國際財務(wù)監(jiān)管發(fā)展的趨勢,構(gòu)建了“以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律組織和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為補充的財務(wù)監(jiān)管模式”,希望對國有資產(chǎn)的保值增值提供參考。
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