一、預算會計向政府會計改革的背景
政府會計是會計學的一個分支,它利用宏觀管理信息系統和管理方式,以政府預算管理為中心,進行核算、監督中央及地方政府業務活動情況。它以建立經濟、社會和政治決策的會計體系為目的。隨著我國不斷深入的社會主義市場經濟體制改革,財政預算管理體制作為我國宏觀經濟管理的一項根本制度,也在不斷改革、完善。我國是國際會計師聯合會的一員,推進政府會計改革對于加快建設我國公共服務型政府,推進政府財政財務信息公開,加速我國的政府會計與國際會計慣例的接軌,進而加強與各國的財務會計信息溝通及對各國政府會計的比較研究,具有重要意義。因此,在2006年,十一五發展規劃綱要中納入了政府會計改革工作。2009年底,推進政府會計改革的建議由審計署上報國務院;溫家寶總理和李克強副總理隨后都在財政部呈報的《關于建立完善政府會計制度有關情況報告》上做出重要批示。可見,通過支持政府會計改革,推行政府會計的改革勢在必行。
二、預算會計向政府會計改革的必要性
(一)我國現行預算會計制度存在的弊端
1.財務會計體系結構不嚴謹。按照組織類別的不同,我國現行預算會計設立了財政總預算會計、行政單位會計以及事業單位會計三個較為獨立的分支。各分支采用著不同的會計制度,側重于不盡相同的核算重心,記錄不同性質單位的經濟事項。以財政總預算會計為例,它核算的是預算資金的“收”和“撥”,而且側重于“撥”的核算。當財政資金到支出單位后形成的資產和投資權益,以及撥款的效益都不能反映在財政總預算的會計賬面上。這使得政府難以掌握系統的資產核算資料和對預算資金的有效監控。預算會計體系組成部分之間缺乏協調性,不利于生成政府整體的財務報告,財政預算管理效果受到影響。
2.缺乏政府財務報告制度,財務報告系統的缺陷明顯。總體看來,財務報表的內容簡單,社會保障預算、債務收支預算、國有資產預算等會計信息都需要以加強預算管理。而現行財務報表體系主要反映預算的執行情況,對失業金、養老金等的安全、使用及各級政府在其他財務方面的信息披露較少。因而,現行的財務報告系統難以反映政府的整體財務狀況,也難以滿足對績效信息的需要。另外,從報表結構來看,財務報表的項目設置上不科學。行政事業單位的收入和支出項目在收入支出表和資產負債表中同時列示,這不符合國際慣例,也不能掌握政府的實際財務狀況。再者,我國的報表缺乏公允性。我國的政府審計報告是政府審計機關進行的與政府財務相分離的審計監督行為,在西方,它是不具有效力的政府報告而影響報表的公允性。
3.缺乏統一規范的會計準則和會計制度體系。我國的預算會計事務都要在現行的 會計制度規范下進行。由于會計制度對會計事項的各種規定都是在現有制度下做出的,所以適應性較差。而在我國財政工作深入進行大幅的改革,會計環境也發生了很大的變化,使得會計制度規范落后于會計環境的變化,使整個會計制度缺乏靈活性和適應性,會計信息的質量難以保證。
(二)建立我國政府會計的必要性
隨著我國政府職能的轉換、公共財政體制的改革、政府收支分類科目的變化、政府績效評價制度的建設以及政府監督的加強等,均對政府經濟活動的政府會計信息提出了更高要求,需要建立一個完善的政府信息系統,全面反映政府的各項活動(包括經濟活動),評價其業績,對政府形成一種有效的制約和監督,建立我國政府會計有其必要性和緊迫性。
1.政府職能轉變的必然要求。上世紀90年代以來,隨著我國社會主義市場經濟體制和公共財政的逐步建立,政府在經濟發展中的地位發生變化。政府與市場在經濟運行中的分工逐步清晰,政府逐步向服務型、管理型和績效型的方向轉變職能。要盡快實現政府職能的轉變,首先需要建立一個可以全面反映政府的各項經濟活動和減少政府的公共受托責任的會計信息系統。建立符合中國國情的而又規范的政府會計已十分迫切。
2.深化預算管理體制改革的必然要求。我國在構建公共財政的改革框架下,進行了實施部門預算、政府采購、國庫集中支付以及國庫單一賬戶制度等一系列的財政預算管理體制改革。這些改革不僅既給會計核算增添了許多新內容,又使政府會計面臨的經濟環境發生了較大的變化。會計核算的中心也向一級政府轉移,政府作為采購的主體,在操作中采用的卻是不同的會計制度,會計信息的質量必將受到影響。因而,政府會計方向改革,提供整個政府財務狀況的信息已十分必要。
3.滿足信息使用者需求變化的必然要求。隨著經濟發展,我國民主法制等各項事業建設的穩步推進,人民群眾參政、議政的素質和覺悟的提高,對關系到全民切身利益的社會保障資金的管理以及市政項目建設等的管理問題上關注較高,而現行的預算會計提供會計信息已不能滿足這種需要。
三、政府會計改革的主要內容及預算會計向政府會計改革的準備工作
(一)政府會計改革的目標及主要內容
政府會計改革的目標就是使政府會計信息能夠為政府各級領導決策服務,為政府進行財務管理服務,同時還要為人大和社會公眾對政府財務活動的監督服務。政府會計要為人大,政府及所屬各部門、單位的管理者,上級政府有關部門,以及社會上關心政府會計信息的人士等提供包括政府管理和使用的公共經濟資源和預算收支執行信息、財務狀況信息、成本信息、績效評價等所需的會計信息。因此,政府會計改革主要內容要從以下方面著手:
1.制定政府會計準則。政府會計準則是指導政府會計實務的具體規范。它在政府會計的概念框架下制訂的。發達國家的政府實踐經驗告訴我們,用會計準則的方式規范政府會計工作被越來越多的國家使用。我國是國際會計師聯合會的一員,我國要想發揮在國際政府會計中的作用,積極參與國際政府會計活動,就要借鑒上述會計準則,逐步改進、完善我國的政府會計與財務報告,制定符合國情的,與國際接軌的政府會計準則。
2.改進政府財務報告。政府財務報告對政府會計目標的實現的意義重大。它可以全面、系統地反映政府財務狀況,是披露政府會計綜合信息的規范化途徑。
3.采用成本會計和選擇性的采用權責發生制的會計基礎。政府會計使用權責發生制是適應當前改革趨勢的會計基礎。權責發生制為有關業務活動提供了更加綜合的成本信息,進一步增強政府的財政透明和財政責任。另外,權責發生制提供的信息能提高評價管理績效的準確度,強化財政績效評價和政府的公共受托責任。其提供全面的負債信息,也有利于政府控制管理財政風險。
(二)從預算會計向政府會計改革的準備工作
廣東省根據財政部有關政府會計改革的統一部署,結合該省實際情況,選擇個別市作為財政層面的試點單位,試編部分事項權責發生制財政報告;結合該省財務集中核算監管工作,在充分征求單位意見的基礎上,選擇部分規模適當、核算內容較豐富、財政管理水平較高的省級單位作為部門層面的試點單位,根據不同的會計基礎實行平行記賬;各級財政可試編部分事項權責發生制財政報告。廣東省的經濟可資借鑒,與此同時,還要從以下方面進行準備工作。
1.借鑒國外經驗,結合我國國情,制定政府會計準則。發布制定政府會計準則對我國而言是一項艱巨的任務。首先,對我國來講,這是個新生事物,我們的認識和經驗不足。另一方面,政府會計的改革牽扯到與財政改革相關的多方面因素,注定了改革是一個長期的過程。因此,我國制定和發布政府會計準則不宜操之過急,應借鑒發達國家經驗,結合我國的國情,要分步驟完成。首先要完善與有利于推行政府會計改革相關法律。其次,要由簡到繁、逐步制訂、完善會計準則。要首先明確與政府會計有關的會計目標和主體、核算對象和原則、記賬基礎、會計要素、財務報告等基礎性事項,并在此基礎上,補充和完善準則項目框架形式,最終形成完備的政府會計準則體系
2.改進政府財務報告。目前我國政府會計統一的財務報告制度并未最終形成。財務報告的范圍小,不能全面反映政府的綜合信息,也不能很好地解脫政府的受托責任。因而,要從政府財務報告關注的使用者、政府財務報告主體、政府財務報告內容三個方面來改進政府財務報告。對于政府財務報告關注的使用者而言,我國的政府會計報告應關注包括納稅人等普通市民、立法機構和監督機構、貸款人、政府部門和官員等會計信息使用者的需求。對政府財務報告主體而言,政府財務報告要以政府整體的財務報告為主,以政府為報告主體編制合并財務報表,向會計信息使用者公布財務報告。對于政府財務報告內容而言,可以設置財政負債明細表及附注,以詳細、充分反映財政負債信息。
3.加快政府會計改革的人才培養。政府會計改革的人才隊伍建設是改革的關鍵,也是改革的重點難點。國外的經驗表明,推行政府會計改革必須要有相應的人才熟悉操作新的會計制度。因而,組織培訓好相關人員,建立一支政府會計改革的制度安排和實務操作相匹配的會計人才隊伍,對于我國來說十分迫切。現行的預算會計管理現狀,決定我國政府會計人才的不足。因此,要進行政府會計改革就要高度重視政府會計人才的培養。政府可以分層次、有計劃、有步驟加強培養政府會計人才。首先,在財政部門培養制定政策制度的人員;其次,在政府主管部門培養推行政策制度的人員;最后,在預算單位培養具體操作的人員。
4.建立我國政府會計信息管理系統。信息管理系統是政府會計改革的技術支持。我國可以基于國庫集中收付系統,改進整合、拓寬其功能而形成政府會計、政府采購、國庫集中收付及國債發行等管理一體化的政府會計信息管理系統。
