完善會計人員繼續教育監管制度，對于加強會計人員繼續教育建設，具有舉足輕重的作用。本文立足現行會計人員繼續教育政策，著眼解決現實問題，創新工作思路，提出基于公開規制視角的完善會計人員繼續教育監管制度對策，以期進一步改善會計人員繼續教育政府規制，為促進我國會計人員繼續教育管理制度的理性發展提供參考。
一、會計人員繼續教育與公開規制
(一)會計人員繼續教育會計人員繼續教育，是指對會計人員進行的以提高政治素質、業務能力和職業道德水平為目標的學習和培訓，它不僅是會計隊伍建設的重要內容，而且是一項嶄新的事業和復雜的系統工程。《會計從業資格管理辦法》要求，會計從業資格管理機構應當加強對持證人員繼續教育工作的監督、指導。
會計人員繼續教育監管制度是指各級會計管理機構根據法律法規賦予的權限和職能，依照有關法規，結合本地實際，對會計人員繼續教育工作進行監督管理的一系列規章和準則。自2007年1月《會計人員繼續教育規定》實施以來，各地會計管理機構結合本地實際，完善制度，強化管理，形成了各具特點的會計人員繼續教育監管體系，繼續教育工作卓有成效。但根據一項專門的繼續教育狀況調查，結合筆者了解的情況看，繼續教育工作還存在一些不容忽視的問題，主要表現在：按要求完成繼續教育的會計人員占從業資格在冊人員的比例偏低，會計人員參加繼續教育的主動性、積極性有待增強；培訓市場惡意競爭，發布虛假信息，以欺騙手段招攬生源牟利，只收費不培訓、多收費少培訓等現象屢禁不止，社會辦學機構的監管有待加強；管理手段滯后、措施乏力的問題亟需解決，會計管理機構的繼續教育管理力度有待加大。
(二)公開規制公開規制作為一個概念源于證券立法，其本質是一種政府規制。政府規制又稱政府管制、政府監管，即政府運用公共權力，通過制定一定的規則，對個人和組織的行為進行限制與調控。公開規制的基本內容為：政府利用公共權力，采取各種政策措施以緩解信息不對稱問題，使市場主體處在平等的地位上。達到市場資源最優配置，提高社會資源利用效率的目的。
公開規制的制度，強制相關當事人披露其信息，這種監管措施是有限的國家干預，它限于信息的強制披露，卻并不剝奪當事人的市場進出自由，將選擇判斷的權利留給公眾自己；公開規制的直接目標，是要確保當事人獲取信息的自由并由此實現其在社會生活中的選擇自由。可以說，公開規制制度是干預主義和自由主義之間的某種融合，是有限公開與適度規制的有機結合。
(三)公開規制與完善會計人員繼續教育監管的關聯會計人員繼續教育某些問題的長期存在，反應在財政部門會計管理機構對繼續教育的監管上，不僅僅是態度、力度的不足，而且還表現為方法、手段上一定程度的欠缺。以創新思維，借鑒成熟的理論、理念來重新思考、定位，成為新時期繼續教育監管工作的客觀要求。
教育作為一種公共物品，事關社會公共利益。依據制度對會計人員繼續教育工作的監督、指導，從本質上講，是一種政府規制。經濟學中“內部性”規制理論為會計人員繼續教育的政府規制研究提供了一個新的視角。信息不對稱是會計人員繼續教育“內部性”的主要表現之一。一般而言，由于生產經營者與消費者，即繼續教育機構與會計人員之間對產品的真實質量存在信息不對稱，從而產生逆向選擇問題，最終會出現劣質產品驅逐優質產品的現象，導致市場效率降低和市場失靈。市場機制通過信息傳遞和信息甄別兩種途徑可以緩解信息不對稱，但在利用市場機制緩解信息不對稱過程中，由于社會辦學單位的虛假廣告、對產品擔保的承諾與實施之間存在差異性，會造成市場失靈，從而大大削弱市場機制在這方面的作用。因此，就需要同時發揮市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”的作用，共同緩解生產經營者和消費者之間對產品質量的信息不對稱問題，即需要政府對信息不對稱問題進行規制，以彌補和校正市場失靈，于是，公開規制就成為完善會計人員繼續教育管理的一種必然選擇。
二、會計人員繼續教育監管制度完善的含義
(一)調整其它規制通常情況下，在社會性規制的各種方式之中，禁止特定行為、對營業活動進行限制、資格制度被認為是基本的規制方式，公開規制是這些基本制度形式的補充和具體化。它們之間的關系同時又是復雜和微妙的。在一定的情形下，將公開規制作為重要的制度形式，適度地放松那些過于嚴苛、不合理的其它規制內容，整體上利大于弊。
(二)強化公開規制從某種意義上看，公開規制的立意與建設服務型政府的目標應該是一致的。廣義而言，公開規制應該既包括被管理者，又包括管理者自身；既包括抽象制度的公開，又包括具體信息的公開；既包括會計管理機構的信息公開，又包括社會辦學單位的廣告發布。一般地，在數量上，當大部分潛在對象難以知曉與自身權益相關的某種規制時；在結構上，當某類對象存在嚴重的缺失時，都可認作公開規制的失效，應當加以矯正。
(三)依法進行規制規制本身應該是合法合規的。如，會計管理機構及公開教育機構相關信息不能涉及其商業秘密，教育機構發布信息要遵守廣告法等法律法規。
此外，所有被調整、放松的規制本身也要被充分地公開，這一點在現實中極具應用價值。
三、會計人員繼續教育監管制度完善的內容
(一)教育形式的規制對于教育形式，《會計人員繼續教育規定》規定了兩類：接受培訓和在職自學。其中，接受培訓明確了四種形式，在職自學明確了三種，在現實中均各有偏廢。現階段，絕大部分繼續教育以接受培訓方式完成，接受培訓中又以社會教育機構和學會分會、行政事業單位組織的培訓為主。按照《規定》，會計人員可以自愿選擇繼續教育主管部門認可的形式接受培訓，包括：參加在繼續教育主管部門備案并予以公布的會計人員繼續教育機構組織的會計培訓；參加繼續教育主管部門組織的會計人員繼續教育師資培訓和會計培訓；參加會計人員所在單位組織的會計類脫產培訓；參加會計、審計、統計、經濟專業技術資格考試，以及注冊會計師、注冊資產評估師、注冊稅務師考試；繼續教育主管部門認可的其他形式。實際操作中，各地主要認可前兩種形式，對參加考試，某些地方規定只有通過一門考試后，才可充抵當期繼續教育學時。培訓形式的單一，途徑過窄，增加了個人培訓負擔，既無意義，也無必要。通常情況下，某種僵化政策的制定，反映了官僚體制的擴權意識，或者與利益團體的影響相關，其結果將導致“規制失效”。及時調整思路，從源頭放松規制，在干預主義占據上風時，適當賦予會計人員自由選擇的權利，有助于達到一定的平衡，體現政策的靈活性。政府設立繼續教育規制的出發點，應該是強制專業技術人員及時更新知識，提高能力，滿足工作需要，從而維護公共利益。因此采取靈活的教育認可形式，符合這一目標。同時，專業技術人員主動參加各類職稱考試。是積極要求專業工作能力、專業知識水平的進步，其學習的力度、強度、效果，都有勝于各類被動的培
訓，無論通過與否，應當作為繼續教育學時予以認可。同樣地，參加普通院校或成人院校會計、審計、財務管理、理財學、會計電算化、注冊會計師專門化、會計碩士專業學位(MPAcc)等國家承認的相關專業學歷教育，以及獨立完成地(市)級以上(含地、市級)財政部門或會計學術團體認可的會計類研究課題、參加會計知識競賽獲獎。或在省級以上(含省級)經濟類報刊上發表會計類論文等，也均應予以認可。這種認可的公開，傳遞了這樣一種信息：在職自學是會計人員繼續教育的重要補充，應當給予鼓勵。
(二)教育機構的規制主要從以下兩方面進行規制：
一是豐富所在單位脫產培訓。對于單位組織培訓，一般也多認可行政、事業單位和大中型國有企業以及各級會計學會分會組織的培訓，實際上的規制過于嚴格。在單位性質上，應當不分行政、事業、企業，在所有制形式上，無論公有、私有還是混合型，都應當允許。從會計制度本身而言，企業會計較行政會計更為復雜；從單位類型上看，企業更是千差萬別，結合企業實際開展的繼續教育培訓更有必要。然而，實際中，非國有制企業開展會計人員繼續教育培訓極為少見。培訓主體的缺失，一定程度上反映了規制的失效。企業開展會計人員繼續教育培訓，從利益取向、適應企業特點滿足針對性上，理論上應該優于教育機構，但在師資力量培訓條件和經驗上又處于弱勢，較為理想的一種狀態是，教育機構與企業聯合培訓。對于會計人員較少的企業，可以探索一家教育機構與多家同類企業聯合培訓。從規模效益、監管的角度考慮，會計管理機構可以組織、指導有一定規模的企業開展聯合培訓，同時公開相關信息，增加其推廣的可能性。
二是強化社會辦學單位監管。社會辦學單位是會計人員繼續教育機構中的重要力量，在培訓市場上占有重要地位。從某種意義上說，社會辦學單位及其開展的教育培訓，是會計人員繼續教育監管的重點和難點。《會計人員繼續教育規定》明確，繼續教育主管部門應當按照管理權限，定期公布會計人員繼續教育機構名稱等相關信息。《規定》對教育機構資質作了一定要求，符合要求并經過備案和公布，其培訓才能被予以認可。備案和公布是強化社會辦學單位監管的重要環節。可以采取定期進行備案、公布的方式實現優勝劣汰，形成競爭有序的市場格局，一般以2－3年為宜。同時輔以不定期公布，如違規強制出局、自愿退出等，并予以公告。備案和公布的內容應當包括：機構名稱、所轄區域、備案機關、整體師資水平(教師資質)、認可的培訓方式以及歷年培訓合格率等信息。社會辦學單位可以公開經過備案的信息，其它信息應當符合國家相關法律法規要求，不得作虛假宣傳和不當承諾。備案和公布既便于接受公眾和媒體監督，又方便會計人員選擇，保障了知情權和參與權。
(三)教育對象的規制會計人員的學歷層次、知識水平、業務能力差距較大，應區分層次，因材施教。會計人員繼續教育對象按照取得的專業技術等級資格和專業水平分為高級、中級、初級三個級別。初級會計人員繼續教育的對象除包括取得或者受聘初級會計專業技術資格(職稱)的會計人員以外，還包括取得會計從業資格證書但未取得或者受聘初級會計專業技術資格(職稱)的會計人員。目前。各地對高級會計人才的繼續教育，一般由省級會計管理機構集中組織，但有些未予明確，導致管理機構不予組織、教育機構無力組織而實際處于混亂的狀態。即使是初、中級會計人員之間，水平能力、對繼續教育要求的差距也較大。因此，應明確要求，對于接受培訓形式，高級會計人員主要由省級會計管理機構集中組織培訓，初、中級會計人員仍由所在單位和社會辦學單位等進行培訓，但應分級辦班，不得混班培訓。
(四)教育內容的規制會計人員繼續教育的內容主要包括會計理論、政策法規、業務知識、技能訓練和職業道德等。在實際執行過程中，以上內容顯得過于寬泛，而且，隨著市場經濟的逐步完善，會計準則的國際接軌，國家每年都會發布一些新的會計政策法規，需要針對性加強學習。初、中、高級之間，學習的內容亦應有所區別。因此，首先，會計管理機構應對本地區繼續教育內容進行規劃，使培訓內容在結構上具有相對的完整性。其次，在內容上要區分層次，按初、中、高級分別予以明確，過于籠統和原則，在實際操作中將容易導致形式化頃向。第三，要結合準則規則的調整發布，及時補充新的內容，實現知識更新。第四，對于教育內容的落實，應當通過考核進行檢查。考核內容以公布的繼續教育規劃和當年更新的會計知識為主。在考核方式上，可以由會計管理機構組織，進行全部考核或部分隨機抽驗；也可以委托教育機構組織，會計管理機構進行驗收。
(五)教育監督的規制缺少監督的行為容易流于形式，繼續教育要想落到實處，必須強化監督。監督是法規賦予會計管理機構的職責。開展繼續教育工作檢查，是保證教育效果的重要手段。教育監督的公開規制要把握以下環節：一是教育機構檢查結果公開。教育機構的檢查考核評估結果，應作為會計管理機構政務信息公開的內容，如考核、抽驗的合格率，違規整改情況等。二是對未完成繼續教育會計人員的公示。一個定期登記期以上，兩個登記期以內的，應予以公開提醒，督促按期完成。對于連續兩個登記期以上未完成的，作為自動離崗處理，予以公示。三是公開群眾監督方式。將管理機構的舉報、投訴電話進行公開，暢通網上咨詢、投訴通道。便于管理機構及時掌握繼續教育動態，迅速處置突發情況，了解會計人員實際需求，使繼續教育監管更切合實際。
