績效審計是審計師通過收集、分析、評價審計證據,對組織行為及其各項活動的經濟性、效率性和效果性進行審計,找出薄弱環節,提出改進建議,將審計結果提交給各相關部門,并對建議的執行情況進行審核、控制的一種技術工具。高等學校開展績效審計,能夠通過對學校相關資金的經濟性、使用效率和效果進行評價,為負責監督或采取糾正措施的有關各方提供便利,促使學校不斷提高辦學水平,增強自身的競爭力,同時也順應了國家經濟發展的要求,從而達到經濟效益和社會效益的有機統一。當前,許多高校都在探索開展績效審計,其中部分高校的績效審計工作已經顯示出明顯的效果,但還有許多高校由于對績效審計工作認識不足而進展不大。本文在對我國高校績效審計工作情況調查分析的基礎上,闡釋了高校開展績效審計工作的意義,并提出加強高校績效審計的幾點建議。
一、我國高校內部審計的現狀
中國高校眾多,進行全面調查統計的工作難度較大,為此,筆者以駐南京的南京大學、東南大學等23所本科院校作為研究樣本。其原因在于:一方面,南京的高校數量較多,現有高校47所,其中,地方本科院校23所,位居全國第三;另一方面,江蘇是我國的經濟大省,高校數量和教育水平位居全國前列,其省會南京更具代表性;此外,南京地處華東,更容易接受國外先進的管理理念和方法。調查方法則是通過登陸各個學校的網站,進入學校機構設置中的審計部門或合署部門,獲取相關的信息。
(一)審計機構設置情況
23所高校中,南京大學、東南大學、河海大學、南京師范大學、南京郵電大學、南京林業大學、南京中醫藥大學、南京工業大學、南京航空航天大學、江蘇警官學院、南京曉莊學院、金陵科技學院12所學校獨立設置了審計處這樣的職能機構;南京理工大學、南京農業大學、南京醫科大學、南京財經大學、南京信息工程大學、中國藥科大學、南京藝術學院、南京審計學院、南京工程學院、江蘇經貿職業技術學院10所學校是審計與紀檢監察合署辦公;三江學院未設審計機構。可以看出,南京地區獨立設置審計機構的院校達到52.17%,有半數左右的院校沒有獨立設置審計機構或沒有審計機構。
(二)高校審計人員配備情況
單獨設立審計機構的高校配備了5至7名審計人員,多數為5名,也有超過10名以上的(如南京大學)。其他學校人員相關信息沒有公開列示。
(三)高校審計制度建設情況
獨立設立審計機構的高校,其審計制度比較健全,一方面遵照國家和江蘇省的有關文件,另一方面結合學校自身實際制定了相應的工作制度和規范。
(四)高校內部審計內容
各高校的審計內容(根據審計內容公開程度排列)如表1所示。
可以看出,各大高校處理的審計項目大致相同,基本的審計項目大類都涵蓋在審計工作中,也比較符合高校的具體情況,有的學校審計工作的側重點十分明確,近70%的高校或多或少涉及到了績效審計相關方面的內容,部分高校對項目的使用和效益情況提出了審計要求,在工作規范中加入了監督各項資源的效益情況等。這些都反映了高校審計工作已不單純審查資金資產等的合法真實性,開始逐步向績效方向發展。通過對部分高校的調查,說明我國高校審計工作開展得還是比較好的,尤其是規模比較大的高校,從部門的設置到規章制度的建立,再到具體審計工作的開展,已經具有自己一系列的流程。當然,還有一部分高校的審計工作十分簡單,或者并未公開列示相關信息。這部分高校內審工作尚有欠缺。首先,在機構的建立,人員的配備上還存在不足,反映出對審計工作的重要性還認識的不夠;其次,缺乏相應的規章制度加以約束,或者說,即使建立了一套完整的工作規范,卻沒有很好地遵照執行;另外,高校經營意識不強,由于我國每年對高校都有大量資金的撥入,如果高校不能合理有效地進行安排利用,可能會出現債務堆積的情形。因此,這就對高校審計工作提出了更新、更高的要求。
二、高校開展績效審計的必要性分析
在世界審計史上,20世紀30年代以前的審計都是以真實性、合法性為目的的財務審計。到了20世紀中后期,隨著科技的進步,生產力水平的迅速提高,各個國家的財政收入迅猛增長,因此對所使用和管理資源的監督也就顯得十分重要,在監督財政收支的真實性和合規性的基礎上,進一步監督其有效性,以便節約財政資金,促進國家經濟發展,由此產生了績效審計。
美國是政府績效審計開展最早的國家,為了確保公共資源合法有效的使用,1945年美國國會通過了《聯邦公司控制法案》,該法案提出了審計總署的“綜合審計”的方法,有效地將公營企業置于國會的年度審計和財政控制之下。1972年美國頒布了《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計》,在世界政府審計史上首次明確提出了績效審計的概念。在美國政府績效審計的影響下,西方許多國家的政府審計先后從單純的財務審計逐漸向績效審計發展。20世紀70—80年代,以最高審計機關國際組織正式接受績效審計為標志,績效審計處于快速發展時期。
由于傳統的財務審計重點側重于財務數據的真實性和合法性,對會計報表所反映的信息依法做出客觀、公正的評價,而績效審計則不僅僅要求會計資料的真實可靠,更強調這些數據背后所反映的各項資源的經濟性以及其效率、效果情況。如果說,財務審計是對各項財務收支活動和經濟活動量的深入把關,那么,績效審計則更要求對質的嚴格監督。因此,兩者相輔相成,財務審計為績效審計奠定了基礎,而績效審計是對財務審計的深入探究。
20世紀90年代以來,西方許多國家已經完成由傳統財務審計向績效審計為主的轉變。首先,績效審計占整個國家審計工作比重逐漸增加,成為國家審計工作的重點;其次,績效審計職能范圍日益擴大,不斷向政治、經濟、軍事、文化、教育、社會、生態環境等領域延伸,推動了審計的發展;最后,績效審計取得了顯著的成果:一是節約了大量社會資源,二是提高了政府部門的管理水平,增強了責任,改善了服務質量。
正因為績效審計有其獨特的優越性,才會成為西方國家審計的主流方向,也給我國的審計工作帶來了新的生機和活力。而高校作為我國的一個重要教育基地,其所發揮的作用,帶來的影響力,在相當大的程度上與我國經濟的發展緊密相關。作為不同于企業和行政部門的教育單位,對其進行單純意義上的審計已經是遠遠不夠,把績效審計工作引入高校就顯得尤為關鍵和重要。
開展績效審計能夠對學校的整個發展起到積極的促進作用。通過開展績效審計,審計工作人員能夠及時發現問題,查明原因,繼而及時予以糾正,盡量避免學校各項資源鋪張浪費,節約資金投入成本,提高學校資金的使用效益,實現高校的資金和資源的優化配置。通過開展績效審計,可以提高高校的管理水平,增強各職能部門的責任,改善服務質量。通過開展績效審計,一方面,學校可以合理有效地維持自身的正常運轉;另一方面,也可為師生提供更多的服務。
三、改進高校績效審計建議
(一)完善高校審計機構設置與人員配置
對于沒有單獨設立審計組織的院校,或者與財務處、監察處、紀委辦合署辦公的學校,都有必要單獨建立審計組織,獨立從事相關審計工作。其組織體系不隸屬于任何部門,受學校主要負責人的直接領導,同時,除向學校領導匯報工作外,還受上級主管部門審計機構的業務指導,并報告工作。依法獨立行使職權,不受其他任何部門及個人干涉,做到客觀、公正、獨立,確保審計工作順利進行。所建立的組織,應當具有一定的權威性和強制性,也就是說,當該組織做出某項審計決定時,被審計單位和有關人員必須執行,涉及其他有關單位的,應當協助執行。同時審計機構應根據高校實際規模、具體情況,配備相應數量的高素質審計人員,且審計人員必須是專職的,不能由其他部門人員相互兼任,要求審計人員必須遵守審計人員的誠信、敬業、保密等職業道德,以身作則,公正無私,廉潔從審,有過硬的業務能力、嚴謹的工作作風。在審計過程中,要適當地拓寬自己在賬務以外的職責,兼具管理者的身份,站在管理者的角度去分析評價問題,將工作重心放在分析問題形成的原因上,并結合存在的問題及時提出改進意見。
(二)明確高校績效審計范圍和審計方向
績效審計的范圍即績效審計的工作對象。高校績效審計的范圍主要包括經費支出與資源利用兩大方面。其中,經費支出方面具體涉及到教學、科研、學科建設、后勤保障以及校辦產業等項目;資源占用則包括房屋和設備等有形實物資產、學校品牌、專利技術、著作權等無形資產以及各個部門所占用的人力資源,范圍非常廣泛。目前,高校的績效審計主要涉及大型項目設備,而很少涉及到其他方面,績效審計需要拓展的工作范圍還很大。
進行績效審計首先應該明確的是審計方向。通常認為績效審計著重關注經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三個方面內容。其中,經濟性是指如何以最低的成本來取得所需要的人力和物力資源并提供合格的服務,在資金的支出和預期目標中找到均衡點十分重要。效率性重點關注教育資源的消耗、占用情況。效果性側重于對成果的審查,指出預定的目標是否達到,所帶來的成果如何,帶來的正面和負面的影響如何,關注的是實際效果與預期目標之間的關系。筆者認為,除此以外,績效審計的方向還應該包括創新程度(Innovation)這一標準。創新涉及工作內容、工作方法等方面,它既是經濟、效率、效果的前提,也是高校各項工作的一項訴求,因為創新是一個組織、一個社會不斷進步的原動力,尤其對于高校更應該強調其業務、管理活動的創新性。
(三)完善績效考核指標體系
針對高校績效審計內容,通過設定一些指標對其進行量化,能夠幫助審計人員有針對性、有方向性地做出審計分析,揭示學校在運作過程中存在的問題,為提供相關審計意見和建議提供實質性的依據。根據經濟性、效率性、效果性和創新程度這四個績效審計方向或績效審計標準,高校績效考核指標應該包括財務收支平衡情況、教學經費支出情況、科研經費支出情況、學科建設經費支出情況、固定資產利用情況、教職員工配置及履行職責情況、學生就業、升學、獲獎情況、科研經費到賬情況、科研、教學獲獎情況等方面。從這些方面具體涉及一些相應的考核指標,如反映財務收支平衡情況的預算完成率、反映教學經費支出情況的生均教學經費支出額等。當然,對一些衡量效果性和創新程度的內容,審計人員有時需要通過一些定性標準加以審查分析。比如,可以透過有關的民意調查結果,了解審計內容的效果性方面信息。把定量標準和定性標準有機的結合起來綜合運用,會達到比較好的效果。
(四)在績效審計工作中采用電算化審計加以配合
鑒于績效審計工作相對于普通審計工作來說內容更為豐富,為提高績效審計工作效率,應當充分利用電腦和開發的相關軟件配合審計工作進行,就像目前許多企事業單位都應用財務會計軟件配合財務工作,從而大大提高了工作效率。現在,許多會計師事務所在不同程度上開發了很多輔助審計工作的軟件,將審計的全部過程(前期計劃、審計程序、審計建議等),均以電子化模式記錄并存儲下來,方便了審計工作底稿的查詢與利用,改變了審計工作底稿的存儲方法,提高了審計工作的效率。同時,對審計工作底稿進行加密處理,增強了審計底稿的保密性。通過審計輔助軟件的運用,可以將大量的數據加以整理和分析,提取所需要的信息。檢查電腦檔案數據的正確性和完整性,找出異常數據,及時發現問題。這些軟件降低了人工處理的誤差,節約了時間,節省了人力,提高了審計工作的效率,令審計人員在有限的審計資源下能夠有效地完成審計任務,從而達到最理想的效果。
