一、財稅政策支持煤炭企業發展循環經濟的必要性
煤炭是我國的基礎能源和重要原料，在未來較長的時期內，煤炭仍將是我國能源安全的基礎。煤炭工業是國家發展循環經濟的重點行業之一。
生態環境與自然資源是一種共享資源，具有典型的公共物品屬性；發展循環經濟具有很強的正外部效應，社會收益大于個人收益。因此，需要政府更多、更積極地干預。同時，循環經濟產業是一種全新的挑戰性產業，該產業的建設周期較長，前期投入多，很多經營是微利甚至不盈利的，資本的趨利性使得私人部門對發展循環經濟產業的積極性不高，有的甚至不愿介入，因此需要政府加以引導和支持。政府介入的另一個原因是發展循環經濟是涉及到一個行業、地區甚至國家戰略發展的長遠構想，其短期經濟效益可能無法滿足某些個體的現階段局部利益需求，必須通過政府力量從長遠利益和全局戰略的角度加以引導，甚至在必要時禁止一些對社會有害的行為，進而強制提供生態有益的物品，即優效品（Merit Goods），如禁止或限制排污，提供相關教育等。
由于煤炭工業發展循環經濟的外部性和戰略性，這就需要政府對其進行支持，財稅政策就是重要手段。但目前相關財稅政策零散，設計缺乏整體性和系統性。
二、促進煤炭工業發展循環經濟的財稅框架整體設計
目前，煤炭工業在發展循環經濟的過程中，在資金、技術、市場等方面面臨問題，一些發展循環經濟試點的煤炭企業出現了“循環不經濟”的尷尬局面，嚴重影響了煤炭企業發展循環經濟的動力和積極性。因此，需要全面、系統地設計、構建引導煤炭企業發展循環經濟的財稅政策。
首先，應引導其循環經濟項目投資行為。對于煤炭工業循環經濟項目，政府可以在企業所得稅、資源稅方面給予優惠，而且對于特殊重要的、投資數額巨大的國家級煤炭循環經濟項目，國家財政可以采取直接投資方式予以支持。
其次，應引導其循環經濟技術的研發行為、支持技術研發、示范推廣、教育培訓。技術的先進、可行性直接決定著循環經濟的成敗。政府應鼓勵單位和個人開展煤炭循環經濟的技術研發，在所得稅政策和營業稅政策方面予以優惠。政府預算投入在煤炭循環經濟技術研發、示范推廣、教育培訓方面也應予以支持。
再次，應引導其產品生產行為，同時引導社會消費行為，倡導綠色生產和消費。對于生產過程中浪費資源、破壞環境的煤炭企業，考慮從資源環境類稅、消費稅方面給予限制；對于生產中綜合利用資源的產品，可以通過增值稅政策、政府采購予以支持。
最后，應考慮建立“綠色關稅”體系和加強煤炭工業循環經濟行政監管。
基于對發展循環經濟的正向引導和逆向限制，筆者設計了如圖1所示的煤炭工業發展循環經濟財稅政策框架，以引導煤炭企業的經濟行為。
三、促進煤炭企業發展循環經濟的稅收政策
參照國際慣例，結合我國實際，在調整和優化循環經濟稅費政策體系中，既要立足我國循環經濟政策的目標導向和煤炭工業發展循環經濟的現實需要，同時又要考慮我國稅制的結構現狀和發展方向；既要有利于促進國家循環經濟戰略的實施，又要符合稅制發展的整體要求；既要間接引導與直接激勵相結合，又要鼓勵性政策與限制性政策相結合。
（一）促進煤炭工業循環經濟投資的稅收政策
1.企業所得稅政策
煤炭工業發展循環經濟一般需要巨額設備資金投入，如何降低煤炭企業發展循環經濟初期資金投入壓力，快速回收投資減輕其負擔？在促進煤炭工業循環經濟投資上，企業所得稅的政策重點可以從煤炭企業循環經濟項目的關鍵設備投資抵稅、計提折舊，煤炭企業循環經濟相關產品所取得的收入減計納稅等方面給予傾斜。
2.資源稅政策
制定鼓勵煤炭企業提高煤炭資源回采率、提高煤炭開采伴生資源綜合開采利用的資源稅稅收優惠政策。煤炭企業實際回采率高于設計的回采率，可實施優惠的資源稅稅率；煤炭開采過程中伴采其他礦產資源的，資源稅稅率與綜合資源回采率、綜合資源利用率掛鉤。
（二）引導煤炭產品綠色生產和消費的稅費政策
稅收對綠色生產和消費的調節主要通過產品的價格來體現。上述促進煤炭工業循環經濟投資的稅收政策雖然也可以最終反映到產品價格上，但其調節的主要著力點還是在煤炭企業的投資行為，其傳導政策信號到產品購買者方面需要一個過程，作用不直接。從引導煤炭產品綠色生產和消費的角度考慮，可從以下幾個方面進行考慮。
1.增值稅
煤炭企業發展循環經濟對資源綜合利用企業來說，以成本非常低的廢渣等廢棄物為原料進行生產，產品增值部分所占比例較高，而使用的廢棄物又不能取得增值稅專用發票，或雖然取得相關數據，但抵扣率低于征收率，在按增值的比例繳納增值稅時，形成高征收低抵扣的狀況，與其他非循環利用資源的企業相比要繳納更高比例的稅收。為了鼓勵煤炭企業綜合開發利用資源，可考慮增值稅優惠政策。
2.消費稅
我國消費稅調整充分體現了國家利用稅收手段促進循環經濟發展，鼓勵發展環境保護型、資源節約型、高附加值產業的政策導向。目前消費稅應加以完善：需將目前尚未納入消費稅征收范圍且不符合循環經濟發展的高耗能產品、資源消耗品等納入消費稅征稅范圍；現行消費稅征收范圍應擴大到煤炭產品，逐步調高稅率；通過稅收手段來調節消費者的消費行為，鼓勵廣大消費者進行綠色消費、清潔消費。
3.資源稅
通過征收資源稅以提高煤炭開采成本和煤炭價格，改變我國目前以銷售量或自用量來征收資源稅的情形，使煤炭資源的開采和利用更具效率。應由現行的以銷售量和自用量為計稅依據改為以銷售收入為計稅依據，并適當提高資源稅的稅率；實行差別稅率，與煤炭開采過程中的煤炭回采率掛鉤，回采率低的稅率高、回采率高的稅率低；對亂采濫用、回采率低的開采者采用高稅率，課以重稅，以示懲罰，引導企業出于利潤最大化的目的珍惜與節約資源。
4.環境稅
國務院頒布的《節能減排綜合性工作方案》中已明確提出要研究建立環境稅，財稅部門也在積極考慮運用稅收手段加強環境保護。按照“誰污染誰繳稅”的原則，可以將現行的排污、水污染、大氣污染、工業廢棄物、城市生活廢棄物等收費制度改為征收環境稅。同時，對保護環境的煤炭企業，按其對環境資源保護程度進行稅收減免。環境稅收取得的收入可以作為開發污染防治技術的科學研究經費和煤炭工業生態環保的獎勵基金。
5.排污權交易制度
煤炭工業還應逐步開展排污權交易試點，建立排污權交易制度，控制煤炭企業排污，最大限度保護生態環境。煤炭工業可在“總量控制”前提下，實行排污權有償取得。政府通過招標、拍賣等方式，將排污權有償出讓給排污者，改變目前煤炭企業（主要是焦化企業）隨意排污、不顧成本的狀況。
（三）鼓勵煤炭企業節能減排和資源綜合利用技術推廣的稅收政策
循環經濟技術對于發展循環經濟具有決定性作用。促進煤炭工業循環經濟的稅收政策，不僅應注意循環經濟項目的投資和產品消費，同時還應注重循環經濟相關技術的推廣和應用，推動相關技術向商業化轉化。
（四）調整相關貨物進出口的稅收政策，建立“綠色關稅”體系
“綠色關稅”體系在煤炭工業的體現是限制一些煤炭資源產品的出口，特別是繼續限制高污染（煤焦）產品出口，改善我國的煤炭資源出口結構，鼓勵高附加值的煤炭產品出口，保護國內煤炭資源。應對國內目前不能生產的煤炭工業污染治理設備、環境監測儀器以及環境無害化技術等進口產品，減征進口關稅和增值稅。
四、促進煤炭企業發展循環經濟的財政政策
（一）預算投入政策
工業化國家一般通過預算投資、預算補貼、財政貼息和開發投入等方式來發展循環經濟。煤炭企業是高能耗、高污染的企業，煤炭工業循環經濟的發展直接影響國家循環經濟發展情況。因此需將煤炭工業發展循環經濟納入政府公共預算支持范圍。
1.在經常性預算中逐步提高煤炭工業發展循環經濟的支出預算
未來政府財政預算改革的基本取向是建立公共財政，預算資金安排要體現公共性、政策性的客觀要求。由于煤炭工業循環經濟具有鮮明的正外部性，屬于社會共同需要的范疇，因此提高煤炭工業循環經濟發展的支出預算與公共財政改革是吻合的。支持煤炭工業發展循環經濟的經常性預算主要用于：（1）煤炭工業發展循環經濟的科技研究與開發；（2）煤炭工業發展循環經濟技術示范和推廣；（3）煤炭工業發展循環經濟教育和培訓；（4）煤炭工業發展循環經濟管理監督體系建設。
2.在建設性預算中加強財政對煤炭工業循環經濟的投資力度
（1）逐步提高投資占預算內投資的比重；（2）更多利用貸款貼息方式；（3）選擇一些特殊重要的、投資數額巨大的國家級項目，國家財政可采取直接投資方式予以支持。
3.完善政府間轉移支付制度，設立中央對地方煤炭循環經濟專項撥款
政府間的轉移支付制度是公共財政體系的一個重要內容，是市場經濟國家的通行做法。我國由于地區經濟發展不平衡，區域間的政府財力相差懸殊，地方財政富裕的東部沿海基本沒有大型煤炭企業，而在西部和中部省份，有我國主要的大型煤炭企業，因此這些省份往往是煤炭工業循環經濟發展的大省和財政窮省。因此，建議設立中央對地方政府的煤炭循環經濟專項撥款。
（二）政府采購政策
市場經濟國家政府通常把環境保護、資源節約與合理開發等特定目標納入政府采購通盤考慮。循環經濟促進法規定，國家實行有利于循環經濟發展的政府采購政策，使用財政性資金進行采購的，應當優先采購節能、節水、節材和有利于保護環境的產品。
對于煤炭工業，各級政府應將煤矸石磚納入政府采購的范圍。煤矸石是煤炭開采過程中的廢棄物，煤矸石堆放不僅占地，而且煤矸石山周圍的地下水會受到一定程度的污染。將煤矸石制造成建筑用的矸石磚，是典型的發展循環經濟。然而，目前煤矸石磚缺乏市場，虧損的多，因此需將其納入政府采購的范圍。通過政府直接采購，引導和示范煤矸石磚的使用，為煤矸石磚擴大市場，通過擴大生產規模和降低煤矸石磚的流通和營銷成本，降低煤炭企業循環利用煤矸石的成本。
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