2004年4月，為解決縣（市）財權與事權不對稱，財政供養人員過多，縣鄉政府債務沉重，資金調度困難，縣域經濟發展難等現實問題，湖北省委、省政府作出一項重大決策，在全省包括赤壁市在內的52個縣（市）推行“省管縣（市）”的財政管理體制改革。透視新體制近二年來的運行情況，“省管縣（市）”財政體制對縣域經濟發展帶來了哪些積極效應？對縣（市）財政改革與發展又產生了哪些影響？本文以2003年—2005年赤壁市財政收支情況為例，對省管縣（市）財政體制后縣（市）財政收支結構及財力變動新走勢進行一些初淺的實證性探索與思考。
一、省管縣體制對縣（市）的積極效應
實行省管縣（市）財政體制后，省對縣（市）實行項目直通，資金直達，為加快赤壁縣域經濟發展，壯大縣（市）財力，提高縣（市）財政支出保障水平，緩解縣（市）財政困難起到了十分重要的積極作用。可以說，省管縣體制為縣域經濟的騰飛插上了翅膀，為縣（市）財政的改革與發展注入了一支新的強心劑。
（一）促進了縣域經濟飛速發展 省管縣體制運行以來，赤壁市充分利用新體制的機遇，堅持走“一主三化”的路子，全面實施“大辦工業、辦大工業，全民招商、全民創業”的發展戰略，突破性治理經濟環境，突破性招商引資，突破性發展民營經濟，有力地推動了縣域經濟發展。2005年，全市實現生產總值72.3億元，固定資產投資完成25.1億元，農村人平純收入達到3542元，城鎮居民可支配收入達到7586元，城鄉居民人均儲蓄存款達到5057元，社會消費品零售總額達到18.2億元，分別比2004年同比增長10.5%、64.1%、7.3%、8.9%、9.7%、15%。赤壁市經濟發展水平綜合指數在湖北省縣市區中由2000年的21位上升到2005年的第7位，5年跨越了14位。2005年，赤壁市被省委、省政府表彰為全省縣域經濟發展先進縣市。2004年，赤壁市利用省管縣體制對縣市中小企業的政策支持，直接爭取省財政信貸資金500萬元，自籌1000萬元，成立了赤壁市誠信擔保公司，為企業提供擔保貸款6000萬元，有力地緩解了中小企業融資難的問題，推動了工業經濟的提速發展。2005年，赤壁市規模以上工業完成總產值達到46.7億元，占全市生產總值的80.6%，銷售收入44.9億元，利潤3.3億元，工業用電4.7億千瓦時，工業經濟效益綜合指數為181.5%，以上指標同比增長都在35個百分點以上，被省政府表彰為全省工業經濟先進縣市。此外，赤壁市利用省直管后項目直達縣市的機制，實行全民招商，全民創業，做到大中小項目一起上，突破性招商引資，形成了“建成一批、在建一批、開工一批、儲備一批”的項目工作格局。2005年，赤壁市引進各類項目192個，引進資金13.1億元。全年共向上級部門申報爭取各類項目148個，爭取資金2.32億元，同比增長26.8%。目前，香港華潤、大升、朗天，山東晨鳴、中國長城、浙江銀輪、湖北華新水泥等一批海內外集團公司紛紛落戶赤壁。
（二）做大了財政收入蛋糕 經濟決定財政。省管縣體制后，縣域經濟的快速發展，為赤壁市財政增收奠定了堅實基礎。2004年以來，赤壁市財政收入年年超額完成年初預算目標，一直保持著持續、快速、健康的增長態勢，2005年，完成全地域財政收入46822萬元，同比增收13252萬元，增長39.5%，創造了財政收入超預算、超同期、超歷史的“三超”的新記錄。在完成財政收入總量的同進，財政收入質量也得到了極大提高。財政收入占GDP的比重由2004年的4.53%提高到2005年的5.99%；全年完成地方稅收收入8514萬元，占地方一般預算收入的40.72%，比上年提高了2.84個百分點。完成地方一般預算收入20911萬元，其中，完成增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等工商四稅6267萬元，占地方一般預算收入的30%，比上年提高了4.4個百分點，近年來赤壁市財政收入完成情況見附表一。
附表一：赤壁市近三年財政收入完成情況表
單位：萬元
年度 全地域財政收入 地方一般預算收入 財政收入占GDP 稅收收入
占地方一般預算收入 工商稅收
占地方一般
預算收入
合計 同比
增減 合計 工商
稅收 其他
收入 同比
增減 比重 同比
增減 比重 同比
增減 比重 同比
增減
2003年 30643 --- 15827 4210 11617 --- 4.18 --- 40.8 --- 30.2 ---
2004年 33570 10.0 17270 4407 12863 0.9 4.53 0.35 37.9 -2.9 27.4 -2.8
2005年 46822 39.5 20911 6267 14644 21.1 5.99 1.46 40.7 2.8 30 2.6
在省管縣政策影響下，赤壁市堅持大辦工業，辦大工業，大力發展新型工業化，經濟運行態勢良好，企業產值利稅大幅度增長，工業稅收強勢突出。2005年，赤壁市實現工業稅收2.44億元，同比增長50.4%；工業稅收占財政收入比重為52.2%，較同期增長3.8個百分點，工業已成為赤壁市稅收的主要來源和財力的支撐，近三年工業稅收基本情況見附表二。
附表二：赤壁市近三年工業稅收基本情況表
單位：萬元
經濟
指標
年度 全地域財政收入 工業稅收 工業稅收占
全地域財政財政收入
比重 增減
2003年 30643 14800 48.3 ---
2004年 33570 16247 48.4 0.1
2005年 46822 24441 52.2 3.8
（三）強化了財政支出的保障能力 省管縣財政體制后，縣（市）調度資金實行省直接確定各市、縣的資金留用比例，由人行國庫直接返還縣（市），加快了資金到位速度。特別是對縣（市）轉移支付補助的具體分配和測算，按照規范化與透明化的要求，采用因素法，實行公式化計算，納入省及縣（市）兩級預算管理。這一系列措施，解決了縣（市）因收入的季節性和不穩定入庫造成的資金調度困難，保證縣（市）財政預算的正常執行，從而確保干部職工工資的正常發放。2005年，赤壁市完成財政總支出46654萬元，分別比2004年、2003年增加7761萬元、15596萬元，同比增長24.99%、50.22%。從財政總支出結構變化趨勢來看。一般預算支出占財政總支出的比重，2003年、2004年、2005年分別為90.8%、95.5%、95.3%，省直管縣后，這一比重明顯提高，表明縣市本級支出逐步增加，上解上級支出有所下降，體現了省支持縣市經濟發展的政策傾斜效應。從一般預算支出的結構趨勢來看，人員支出所占比重逐年下降，而機構運轉和事業發展支出所占比重相應提高，特別是事業發展支出所占比重大幅提高，赤壁市開始逐步從“吃飯型財政”向“建設型財政”轉軌。2003年到2005年，人員支出占一般預算支出的比重分別為54.9%、51.6%、45.9%，比重逐年下降；機構運轉支出所占比重分別為23.1%、25.7%、26.3%，比重呈平穩上升趨勢，表現省管縣體制以來，赤壁市財政保障能力穩步提高，確保了國家機關政權運轉等重點支出需要；事業發展所占比重分別為22.0%、22.7%、27.9%，三年間這一比重提高了9個百分點，是提高幅度最大的一塊支出，這說明赤壁市對事業發展支出增長較快。
附表三：赤壁市近三年財政支出結構變動表
單位：萬元
年度 財政總支出合計 人員工資支出 機構運轉支出 事業發展支出
金額 同比增減 金額 占一般預算支出% 金額 占一般預算支出% 金額 占一般預算支出%
2003年 31058 --- 15472 54.9 6521 23.1 6204 22.0
2004年 38893 25.2 19164 51.6 9540 25.7 8433 22.7
2005年 46654 25.0 20390 45.9 11671 26.3 12404 27.9
（四）增強了地方可用財力 在新的體制下，縣（市）能夠獲取更多的項目資金支持、財力支持，極大地緩解了縣（市）資金調度壓力，大大增加了縣（市）可用財力。比如，依照省管縣體制改革精神規定，對縣（市、區）調整和完善分稅制財政體制省集中增量，以2003年為基數，2004—2006年新增上交省增量不再按比例進行分享，而是全額返還縣（市），用于推進鄉鎮綜合配套改革和支持縣域經濟發展；對縣（市），當工商四稅增幅達到全省平均計劃水平，由省根據其工商四稅增收絕對額，給予適當獎勵，作為專項資金，由縣（市）用于新型工業化和農業產業化發展。
首先,從實際可用財力總量變動趨勢來看,實行省管縣體制后，赤壁市實際可用財力增幅非常明顯。2005年，赤壁市實際可用財力為27905萬元，比2004年、2003年，分別增加5350萬元、10336萬元，同比增長23.72%、58.83%。
其次,從實際可用財力結構變動趨勢來看,赤壁市實際可用財力的增長主要來源于省管縣體制后，省加大了對縣市的轉移支付力度，使赤壁可用財力總量明顯增加，是赤壁實際可用財力增加的關鍵支撐因素。2005年赤壁市上級各項補助收入中的實際可用財力為19391萬元，分別比2004年、2003年增加4113萬元、9410萬元，增長76.9%、91.0%，占當年實際可用財力總量的69.5%，比2004年、2003年分別提高了1.8個、12.7個百分點；地方一般預算收入中的實際可用財力為8514萬元，比2004年、2003年增加1237萬元、926萬元，增長17%、12.2%，占當年實際可用財力總量的30.5%，比2004年、2003年相應下降了1.8個、12.7個百分點。兩者比重的一增一降趨勢，充分說明了，省管縣后，湖北省明顯加大了對縣市的轉移支付力度，這為增加縣市實際可用財力、緩解縣市財政困難起到了重要作用。赤壁市近三年地方實際可用財力具體變動見附表四。
附表四：赤壁市近三年可用財力變動表
單位：萬元
年度 實際可用
財力 地方一般預算中的財力 上級補助
收入中的財力 省直管縣體制帶來的新增財力
合計 同比增減 合計 同比增減 合計 同比
增減 合計 同比
增減
2003年 17569 --- 7588 -- 9981 -- --- ---
2004年 22555 28.4 7277 -4.1 15278 53.0 454 ---
2005年 27905 23.7 8514 17.0 19391 26.9 970 113.6
二、當前省直管縣(市)財政體制存在的主要問題
無庸諱言,對于縣市而言,省直管縣財政體制的改革是一場及時雨，但由于改革的實質是對既得利益的調整，因此就不可避免地產生一些不容忽視的新情況，新問題,突出表現在以下幾個方面：
1、進一步加大市級對縣(市)級財政的支持力度。省直管縣后市級雖然不再參與縣(市)級財政增量的分成,但原有的市級參與縣(市)級收入分成慣例并沒有被打破,相反以約定俗成的方式固定下來。如赤壁市保留了每年向市級的定額結算上交291萬元。
2、財權、事權難以統一。2002年調整和完善分稅制財政體制改革中，對縣級稅收征管下放不公平。首先屬于縣級納稅企業，如煙草，道路通行營業稅仍由市地稅部門征收，其次有些企業原來效益好的時候稅收由市級征收，現在企業效益下滑，下劃到縣級征收，基數實在難以保證，縣級負擔加重。目前，縣（市）級的工商、交通征稽、消防等一條邊垂直管理部門，其征收的規費收入全部上劃，但事權又在當地政府。
3、舊體制繼續困擾縣（市）財政
現行財政體制既有1994年分稅制的內容，又有包干制的部分內容，既有2002年省、市進一步調整和完善分稅制的內容，又有此次省管縣（市）財政體制的內容，可謂結構復雜，類別繁多，情況各異，新老體制之間各種不合理的成分同時并存，是與發展社會主義市場經濟的要求不相適應的。如我市原省級企業“蒲紡集團公司”2004年下放我市屬地管理后，該企業歷史包袱重，基礎條件差，全線停產，稅收枯竭。盡管如此，我市每年仍要從本級財力中為蒲紡負擔新舊財政體制固定上交基數774萬元，形成了巨大的財政壓力，極大地挫傷了地方增收節支的積極性。（其中：1984年省將該企業產品稅（增值稅）收入的20%與我市掛鉤，核定體制上交382.4萬元，以“原體制上交”一直保留至今。1994年實施“分稅制”財政體制改革，企業按收入級次入庫，省取消了蒲紡增值稅收入20%與我市掛鉤的辦法，同時，要求我市全額負擔該企業出口退稅20%部分121.8萬元。2002年省調整和完善分稅制財政體制，蒲紡作為省屬企業，實行屬地征收，又以該企業2001年增值稅入庫數的地方留成部分269.8萬元作為新的上交基數。）
4、市級放權不夠，在信息、項目、資金上實行壟斷，“市刮縣”的現象依然存在。與市級相比，縣（市）級在向上爭取資金項目上仍然處于劣勢，就是在已開工的項目上，還要受市級盤剝。如赤壁市蒲圻電廠每年咸寧市都要拿走400萬分成。
5、取消農業稅后，鄉鎮財政運轉困難仍然難以解決。農業稅對欠發達地區鄉鎮以前是主要的財政來源，而取消農業稅后，形成了鄉鎮財源的直接斷流，盡管每年有國家的轉移支付，但仍滿足不了鄉鎮工作運轉的需要，且鄉村債務難以得到有效化解。
三、完善省直管縣財政體制的思考與期盼
省管縣財政體制對于減少地方管理層次，提高資金使用效益，加快縣域經濟發展都具有極為重要的意義，也是改革的大勢所趨。對此，筆者認可，必須要堅持省直管縣財政體制這一做法，進一步予以改革完善。
1、明確劃分省以下各級政府財政支出責任，充分調動市、縣兩級發展經濟的積極性。在原有各級政府支出責任劃分的基礎上，結合省管縣財政體制改革，明確區域性公共管理事務的支出責任，做到財權與事權相一致，調動各級政府積極性，促進經濟發展的保證。按照財權和事權相對應的原則，省對市州、省對縣的體制設計中應協調好市州和相關縣的責任分擔工作，避免由于行政體制改革的不到位而留一些支出責任給市級政府。
2、積極穩妥地推進行政管理體制的改革。結合省管縣財政體制改革，進一步精兵簡政，防止機構和人員的重新反彈。其次是對于欠發達地區需有更加嚴格的控制標準和控制手段，比如規定凡需要上級政府補助的地方政府，其機構設置和人員編制（包括行政編制和事業編制）審批權上移的過渡措施。
3、建立科學合理的地方政府財力分配使用績效評價制度，設立一系列科學合理的考核指標，加強縣鄉財政管理，提高基本保障能力，緩解縣鄉財政困難。一方面，通過績效評價制度考核縣鄉財政合理使用財力的情況，并用“以獎代補”的方式推進縣鄉進行財政綜合配套改革，精簡財政供養人員。另一方面，省財政要加大對縣轉移支付力度，結合中央財政的政策，大力籌措資金緩解縣鄉財政困難。
4、完善省管縣財政體制基層有“五盼：一盼調減稅種上劃比例。要堅持分稅制改革方向，合理確定增值稅、所得稅、營業稅等共享稅種分成比例，縣(市)上劃企業所得稅和個人所得稅要適當調減上劃比例。縣市上劃的城建稅、土地使用稅、耕地占用稅等“七個地方稅”實行基數部分定額上解，其余部分下劃縣市，市州不參與增量分成。二盼調減原體制上解基數。對財政困難縣市、國家和省扶貧重點縣市、少數民族縣市要調減體制上解和專項上解基數，適當減免縣市借欠上級的體制往來欠款,如世行貸款、國債轉貸、周轉金等。即使不能豁免往來欠款，建議將往來欠款進行掛賬，取消預算資金占用費，待地方財政狀況好轉再分期分批予以償還。三盼穩定上劃稅收增量全額返還。省調整和完善分稅制財政體制后集中的稅收增量，以2003年為基數，以后年份新增上交省增量將不再按比例進行分享，而是全額返還給縣財政，讓縣市得大頭，充分調動縣市超收的積極性,并能在相當時期保持政策不變。四盼完善轉移支付辦法。根據各縣(市)人口、資源、標準財政收入、標準財政支出、可用財力、財政供養人員等綜合因素計算一般性轉移支付補助，加大對財政困難地區的轉移支付補助力度。對現有專項資金要規范分配標準，按規定程序和公式分配資金。五盼正常調撥國庫資金。大部分縣市債務包袱沉重，資金調度比較緊張，上級財政在調撥資金時，不要抵扣縣市原來的借欠資金，而要實行正常調度，確保地方財政正常運轉。
作者：方強 文章來源：湖北省赤壁市財政局
