（山東農業大學經管學院 財務處，山東 泰安 271018）
摘要：近年來，高校預算管理的理論和實務逐步成熟起來，初步形成了由高校預算內涵、財務預算和責任預算組成的預算管理體系。但責任預算尚處于初步探索階段。本文擬從建立責任預算體系的必要性、責任預算體系的框架設計和建立高校預算管理監督保障機制等三個方面進行探討。
關鍵詞：高等學校；財務預算；分權管理；受托責任；責任預算
預算管理是高等學校財務管理的一個重要組成部分。改革開放以來，我國高校的財務管理水平有了全面的提高，預算管理也從單純的經費支出預算發展為現在的由經費來源的綜合預算和經費支出的復式預算組成的全面綜合的財務收支預算管理。隨著高校面臨的理財環境的變化，高校預算管理必須在目前實施全面預算管理的基礎上，探討建立責任預算體系。
一、高校預算管理應隨理財環境的變化而創新
（一）高等教育實現了由“精英教育”到“大眾教育”的轉變
從1999年高校擴招以來，一直穩步發展的我國高等教育事業開始了跨越式發展歷程。2005年高等教育本、專科在校生2300萬人，毛入學率上升到21%，達到高等教育大眾化的標準。同時，近年來，隨著“共建、調整、合作、合并”等多種形式的改革，高校逐步打破了過去分散辦學、規模偏小的狀態，實現了教育資源的優勢互補和優化配置，綜合辦學實力明顯增強，組成了一批較大規模、多科性、綜合性大學。到2005年，我國的高校數為2300余所，校均規模增加到10000人。高等教育的發展帶來了高校規模的快速膨脹，新增設了許多分校、校區、二級學院、研究所等，為高校管理帶來了許多新問題。高校的領導層對下屬單位的所有業務活動一般不可能直接進行管理與監督，也不可能為它們做出所有決策，分權管理成為必然的趨勢。高校責任預算正適應了這種以分權管理為特征的高校內部運行機制的要求而提到議事日程。通過實施責任預算管理，合理地劃分責任單位，并賦予相應的責任和權限，促使各單位各盡其責，協調配合，以實現共同的發展目標。
（二）高校教育經費大幅度增加，經費來源多元化
隨著高等教育事業的快速發展，高校辦學經費逐年大幅度增加。到2004年，全國教育經費總支出為7242.60億元，比1998年的2949.06億元增長了1.46倍，年平均增長率在24%以上。高校辦學經費大幅度增加，促進了我國高等教育事業的快速發展。同時，高校經費的來源渠道也日益多元化。除了原有的財政撥款、教育收費和校辦產業以外，許多高校利用金融機構提供的融資便利，通過銀行貸款，緩解了高校建設發展面臨的資金困難。高校教育經費的增加和經費來源多元化和大額信貸資金的注入，不但擴大了高校經費預算的規模，而且增加了高校經費管理的難度和理財風險。
（三）各級政府全面推行部門預算、國庫集中支付和政府集中采購等預算改革
為了適應市場經濟發展的要求，使我國的預算管理逐步走上規范化軌道，財政部從2000年開始試行部門預算的改革。高校預算工作是在政府實施部門預算的背景下進行的，這就決定了高校這一預算主體既有預算管理的自主權，同時又在很大程度上受政府這一預算主體的制約。因此，高校必須從學校整體出發，按照多元化籌資、一體化管理的原則，建立一套與政府實施部門預算相適應的高校預算管理體系。通過預算管理工作，一方面滿足政府部門宏觀管理的需要，借助各高校編報的財務預算，指導和調控我國高等教育事業的發展速度、規模、結構和質量；另一方面，通過高校實施責任預算管理，滿足高校內部管理的需要，把完成學校總體目標的財務活動、資金收支，落實到各級各單位和各個方面，建立起責權利效相結合的內控機制，從而為學校各項事業的持續、穩定、協調發展提供財力保障。
二、適應高校快速發展的需要，建立健全高校責任預算體系
高校預算的基本表達形式是“數字”。 “數字中有政策、決定數字就是決定政策。數目字內包括輕重緩急，哪個項目該辦、哪個項目不該辦，這是一個政治性的問題。”（《鄧小平文選》第一卷第193頁）。滿篇“數目字”的高校預算文本中，包涵了高校一系列的、深層次的辦學宗旨、發展目標、規劃和方針政策等內容。這些內容構成了高校預算的內涵。高校預算從其表達方式可分為高校財務預算和高校責任預算。因此，高校預算管理體系是由高校預算內涵、高校財務預算和高校責任預算三部分組成。由于高校預算內涵和財務預算在實務中較為成熟本文不再重述，僅就高校責任預算體系談一點不成熟看法。
（一）實施責任預算管理的理性分析
高校責任預算是在財務預算的基礎上，按照高校內部管理的要求將學校各單位劃分為若干責任主體，并將學校的財務預算分解為各責任主體的責任預算，從而建立起高校的責任預算指標體系及其編制辦法。
責任預算的理論基礎是受托責任理論。受托責任關系是指某人或某些人聘用他人去履行特定的權利和責任時所形成的關系，前者稱委托人，后者稱代理人，委托人和代理人的權力和義務均在雙方認可的聘用關系中加以明確。這種委托—受托責任關系的范圍極為廣泛，如企業中的股東把經營權交給總經理，總經理把管理權層層分解給各單位的責任人，于是在組織內部就形成了一個樹狀的委托—受托責任關系。在一個獨立的組織中（如企業或事業單位）由于委托人與代理人的相互分離，委托人對代理人的監督與調控就成為委托代理理論研究的重點。由于委托人與代理人之間信息分布的不平衡性，目標函數的不一致性，由環境多變性造成的委托代理結果的不確定性以及契約不完整性造成的投機行為，使委托代理關系產生內部矛盾，產生代理人問題。通過實施責任預算管理，形成有效的激勵和約束機制，建立良性循環的委托代理關系，以達到代理人問題負面效應的最小化。
從受托責任控制看，預算就是將一個組織所承擔的受托責任具體化、數量化、貨幣化，使之成為受托人的具體目標和控制的具體標準，因此，預算實質就是受托責任關系雙方當事人有關受托責任的量化協議；而與此相關的責任預算就是在分權管理的前提下，將一個組織的總目標分解為各個單位的子目標，將總體受托責任分解為組織內部各責任單位的內部受托責任，使被授權的責任單位在其職權范圍內，各負其責，以確保組織受托責任總目標的實現。從這種委托—受托責任的角度看，責任預算期望完成的目標是受托責任，其考核認定的對象也是高校內部的受托責任。責任預算事實上是按受托責任的要求來劃分各級管理層的責、權、利的，然而由于在客觀上存在著委托人與代理人之間的責權利的不一致，因此，在劃分責任中心時，就要充分考慮委托人與代理人的要求，做到責權利相結合。由此可見，責任預算劃分責任中心的過程實際上是委托人與代理人之間關系的協調過程。從委托代理關系看，責任預算的整個程序也是圍繞受托責任進行的。責任預算在確定責任中心后，要圍繞受托責任的量化、分解、執行和控制、反饋而展開，最終根據責任報告，確定代理人完成受托責任的情況，評價其責任業績。從上述分析可以看出，責任預算的程序和方法是建立在委托代理基礎上的，責任預算的結果也體現了這種委托與受托責任的要求。因此說，高校責任預算是以委托—受托責任關系為理論基礎而建立起來的一種內部管理控制制度。
（二）高校責任預算體系的框架設計
高等學校為了適應分權管理和經濟責任制的要求，在實施全面財務預算管理的基礎上建立責任預算管理體系。其內容包括：
1、劃分責任中心
責任中心或稱責任單位是具有一定管理權限并承擔相應經濟責任的學校內部單位。劃分責任中心，要按照責任控制范圍劃分責任層次，在此基礎上確定以其主要負責人為責任承擔者的責任單位。根據高校的經濟活動和管理體制、組織結構特點，高校責任中心大致可劃分為三個層次，即一級責任中心、二級責任中心和三級責任中心。一級責任中心，即校部責任中心。它是集投資、收入和費用的控制為一體的責任中心；二級責任中心是高校內部隸屬于校部責任中心的次級責任中心；三級責任中心是從屬于二級責任中心的責任單位。
高校責任預算體系的基礎是二級責任中心，由于高校各二級責任中心的業務性質多種多樣，但根據其業務特性大致可劃分為以下四個模塊。教學科研型責任中心：包括高校的學院（系、部），它們主要職責是完成日常教學、科研和學生管理等任務；職能管理型責任中心：包括學校內設的處、部、室等職能機構和附屬單位，它們主要職責是完成行政管理和為教學科研以及學生管理提供服務；后勤保障型責任中心：主要是指為高校教學科研提供條件和負責后勤保障的單位或部門；經營型責任中心：包括高校的校辦產業、成人教育學院、民辦二級學院以及實行獨立核算的后勤服務實體。
上述責任中心本身，還可以進一步細分，以保證它們各自所承擔的經濟責任的落實。
2、制定責任目標，確定責任指標體系
劃分責任中心的目的是為了便于落實各責任中心的責任目標，保證學校總體發展目標的實現。各個責任中心責任目標的制定就是對各個責任中心“責任”的量化，對于各責任中心的責任目標進行層層分解和進一步具體化便形成了責任指標體系。高校各責任單位的業務活動性質和特點各異，各自的職能、內容往往差別很大。因此，不同的責任中心其責任指標的性質和內容也應有所不同。盡管有的責任中心的責任難以完全量化，但無論如何，對各責任中心都必須確定責任指標體系。其方法一般是先確定一個綜合性強、能反映責任中心的基本業務及責任界限的指標作為牽頭指標（牛鼻子指標），在此基礎上再加以細分，分解形成責任指標體系。
3、責任預算的分解
編制責任預算主要是采用指標分解的辦法來進行的。通過指標分解，制訂各級責任預算，并形成一個自上而下的系統的責任預算體系。指標分解，即將總預算指標根據責任單位的職責范圍和工作任務進行層層分解，形成各責任單位的責任預算指標。
在分解各責任中心的人員支出預算時，可以根據部門預算的要求結合財務預算的編制方法，按定員和工資標準據實核定。人員經費預算應根據機構編制管理部門批準的人員編制內的實有人數和國家規定的工資、津貼、補貼標準逐人核定，然后匯總計算出各責任中心的人員支出預算。
在分解各責任中心的公用經費支出預算時，各高校應在編制學校財務預算的基礎上，通過對各財務預算指標在有關責任中心之間進行分解、匯總等方式編制各責任單位的責任預算。在實際工作中，高校首先應按照教育事業支出財務預算指標體系編制確定高校事業支出預算。然后，在此基礎上按自下而上的順序對每一項目的財務預算在各責任中心之間采用一定的方法進行分解；最后，將所用項目財務預算指標分解的結果按責任中心進行加總，即為該責任中心的責任預算。如對于教學科研型責任中心，首先，根據全校培養學生數量、教學工作量等相關因素，確定分配標準和系數，將學校財務預算確定的業務費等教學總經費分解給各教學院（系、部），形成各學院（系、部）的教學工作責任預算；同理，將學校財務預算確定的學生管理費用、教學水電費、設備購置費等用于教學院系部的所有費用均按照一定的標準和系數在各學院（系、部）之間進行分解，形成各學院（系、部）相應工作的責任預算。然后，對所有費用預算分解的結果按照學院（系、部）進行匯總，最后形成該學院（系、部）責任預算總額。
需要指出的是各責任單位分解的責任預算是否準確合理主要取決于所采用的分解標準和方法。通常情況下某項經費所采用的分解標準和方法應與各責任中心所履行的職責有著密切的正相關關系。如對教學業務費的分解應首先綜合考慮各學院（系、部）的在校學生數、定編教職工數、完成的教學工作量和實驗工作量數等因素，然后確定每一影響因素相應的分配權數，再在各學院（系、部）之間進行綜合分解教學業務費，最后，對各學院（系、部）分解的結果在充分考慮文、理、工不同學科、新上專業以及不同校區辦學等情況，經綜合調整平衡后最終確定各學院（系、部）的教學業務費。
4、責任預算的執行與管理
高校在編制學校財務預算的基礎上，經過反復論證和測算，又將學校財務預算按責任單位分解為責任預算，至此，各責任單位的預算為目級科目責任預算，如果以此作為各責任單位預算執行的依據，則難以體現出各責任單位的特殊性和理財自主性。通常情況下，為了調動和尊重各責任單位理財積極性和主動性，學校財務部門應將分解的目級科目責任預算按責任單位進行匯總，并將匯總的責任預算總額分別向各責任單位下達，如條件不成熟也可將人員支出責任預算和公用支出責任預算分別進行下達。然后要求各責任單位根據本單位事業發展計劃，在學校下達的責任經費控制額度內按照教育事業支出財務預算指標體系，編制學院（系、部）級財務預算并上報學校財務部門予以審核，學校財務部門會同有關職能部門經過論證審核批復后，方可作為該單位預算執行的依據。學校財務部門根據批復后的各單位的二級財務預算進行建帳立項，并組織相應的會計核算和預算管理工作以及向各責任單位提供相關的財務信息查詢等服務工作。
三、適應高校預算管理的需要，建立健全預算管理保障機制
（一）建立與責任預算體系相銜接的會計核算體系
建立責任預算體系后，高校應按照《事業單位會計準則》和《高等學校會計制度》的要求，在維持原財務會計核算體系基本不變的基礎上，通過分單位分項目實施預算指標控制以及編制調整計算表等方式完成責任會計核算工作，以便同時為學校常規財務管理和責任預算管理提供會計信息服務。
（二）建立校、院兩級辦學體制，明確各級責任中心的職責權限
建立校、院兩級辦學體制，明確學院責權利，應進一步向學院下放財務管理權，促進學院在組織教學、學科建設、科研與開發、資源配置、教職工隊伍建設等方面逐步建成相對獨立的辦學實體，使其逐步建立自我發展、自我約束的良性運行機制。學校應通過政策導向，調動學院編制二級預算、自主理財的積極性。學校財務部門在做好對全校范圍的經濟活動進行宏觀管理的同時，按照各學院的理財理念做好學院責任預算經費的會計核算工作以及會計信息查詢等會計服務工作。
（三）完善高校責任預算的監督管理機制
由于預算管理在高校財務管理中具有重要的地位和作用，因此應充分發揮預算管理的指導性、監督性、可調節性及預見性作用。為此，高校應建立一套科學的預算管理監督機制。在預算安排時，堅持“總量控制，逐項分解”原則，按管理層次把組織收入、控制支出的權利和責任落實到具體責任單位，做到責權利的良性結合。在預算執行過程中，應樹立新的理財觀念，引入項目法人組織體系的做法，建立經費項目負責制，實行責任預算與責任目標管理相結合的機制，并以此作為評價各責任單位業績的主要依據之一。財務部門應加強預算執行情況分析，組織好信息反饋工作，隨時掌握預算進度，使預算執行處于嚴密的監控之中，實現學校整體辦學效益的優化。
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作者：王德春 文章來源：山東農業大學經管學院 財務處
