一、代開普通發票的主要規定
為了加強發票管理和財務監督，保障國家稅收收入，維護經濟秩序，《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《發票管理辦法》）第二十五條規定：任何單位和個人不得轉借、轉讓、代開發票。這是對代開發票的禁止性條款，說明未經授權任何單位和個人不得代開發票；為加強稅收征管，優化納稅服務，《國家稅務總局關于加強和規范稅務機關代開普通發票工作的通知》（國稅函「2004」第1024號）（以下簡稱《代開發票通知》），明確規定稅務機關具有代開普通發票的職能，《代開發票通知》第一條對代開發票的概念進行界定：代開發票，是指由稅務機關根據收款方（或提供勞務服務方）的申請，依照法規、規章以及其他規范性文件的規定，代為向付款方（或接受勞務服務方）開具發票的行為。《代開發票通知》第二條規定申請代開發票的范圍與對象。這兩條是國家稅務總局對稅務機關代開普通發票行為的授權條款。并且對申請代開發票的范圍與對象作了具體規定，明確指出了申請代開發票的單位和個人應當憑有關證明材料，向主管稅務機關申請代開普通發票。這是對主管稅務機關具有代開普通發票職能的特別規定（稅務機關對特殊行業可以使用行業發票貨運發票代開仍按總局有關規定執行）。但《代開發票通知》第三條第六款對代開發票的基本要求中，卻又規定凡帶有抵扣功能的普通發票和屬于免稅范圍的普通發票，不得委托稅務機關以外的單位代開。這是一條款對委托稅務機關以外單位代開普通發票的列舉性禁止條款（貨運發票代開除外），對未列舉的普通發票能否委托代開那就另當別論。并且《代開發票通知》第四條規定，稅務機關應當加強代開普通發票的管理，明確代開發票崗位的職責，做好崗前培訓。建立健全代開發票的領用、開具、保管、繳銷制度，建立代開發票的登記臺賬，建立定期對委托代開崗位的監督檢查制度。這一條明確代開發票崗位的職責制度，且要建立定期對委托代開崗位的監督檢查制度。提出了和前面條款聯系不十分明確的新概念“委托代開崗位”。
二、代開普通發票規定存在的矛盾和問題
從代開普通發票的主要規定可以看出，《發票管理辦法》對任何單位和個人不得代開發票作禁止規定，這是就一般情況而規定的普遍原則，而《代開發票通知》是就特殊情況所作的特殊規定，對稅務機關代開普通發票的特殊行為進行授權，是對主管稅務機關具有代開普通發票職能的特別規定。《代開發票通知》規定凡帶有抵扣功能的普通發票和屬于免稅范圍的普通發票，不得委托稅務機關以外的單位代開，是從保證國家稅收政策得以正確貫徹落實所作的列舉性禁止規定。而對未列舉的普通發票能否委托稅務機關以外的單位代開，未作禁止規定。顯然與《發票管理辦法》對任何單位和個人不得代開發票的規定相矛盾。況且稅務機關是否有權委托稅務機關以外的單位代開普通發票（貨運發票代開除外），也未作具體規定，這就給基層稅務機關就是否有權委托稅務機關以外的單位代開普通發票（貨運發票代開除外）的把握上左右為難。從《代開發票通知》中在稅務管理上要求稅務機關應當建立定期對委托代開崗位的監督檢查制度上看，“委托代開崗位”應是委托稅務機關以外的單位代開發票（貨運發票代開除外）的崗位名稱，肯定了委托稅務機關以外的單位代開發票的事實是客觀存在的，且是合法行為。難道“委托代開崗位”是特指稅務機關對特殊行業可以使用行業發票如貨運發票代開的崗位，如果是特指這樣的極個別事項，那可以用列舉法加以標注，基層稅務機關在執行規定時就不會產生不確定的理解，以便準確把握執行。
三、完善稅務機關代開普通發票規定的建議
根據代開普通發票規定存在的矛盾和問題，筆者認為解決矛盾和問題的關鍵在于首先要弄清楚政策制定者的立法本意到底是什么？這要從不確定的理解和確定的理解兩個方面提出完善稅務機關代開普通發票規定的建議。
1、不確定理解的完善建議是，如果有權制定代開普通發票規定的機關認為對未列舉的普通發票（貨運發票代開除外）可以委托稅務機關以外的單位代開，那么對行使委托權的主體、程序和受委托單位的對象、條件、范圍、要求、責任應作明確具體的規定，便于基層稅務機關準確把握執行。
2、確定的理解的完善建議是，對主管稅務機關具有代開普通發票職能作特別規定，對委托稅務機關以外的單位代開（貨運發票代開除外）作禁止規定，這樣有利于強化稅源監控，更好地維護市場經濟秩序，有利于國家稅收政策落到實處。否則，如果出現委托地方政府財政部門或民間組織、單位代開普通發票，勢必造成稅務機關監管難度加大，容易形成管理漏洞，那就給地方政府為完成稅收任務而亂拉稅源、亂開發票擾亂市場經濟秩序大開方便之門。筆者認為，對于委托稅務機關以外的單位代開普通發票行為（貨運發票代開除外）必須明令禁止，因為代開普通發票既涉及到稅收起征點的問題和稅款征收問題，又涉及到申請代開發票的單位和個人有關證明材料的審核責任，只有讓稅務機關來行使這樣的職責，才能保證國家稅收政策得以很好的貫徹落實。
