國債發行狀況及規模增長空間
自改革開放我國開始恢復發行國債以來，國債增長速度日益加快，累積規模已經達到相當的水平。尤其是1994年以來，國債規模以年均30％以上的速度急劇擴張。1998年國債規模達3310.09億元，比1 980年的43.01億元翻了70余倍。
國債作為財政分配范疇，與國家的國民經濟和財政收支狀況密切相關。1984年以來我國各年國債規模與應債能力如表1所示。
先從國民經濟大局角度考察國債相對規模。這方面最重要的指標是國債負擔率。
就是與借債率相對較低的法國、英國和加拿大等國相比，也要低2～3個百分點。這樣，從靜態的國民經濟承受能力看，我國發行國債的空間還很大，政府債務規模的擴張還有一定余地。但是由動態趨勢分析，我國國債負擔率的增長速度卻比較快。從1984年的2.46％增長到1998年的8.02％，在不到15年的時間里，增長了近3.5倍，尤其是近年來國債余額的增長率大大高于GDP增長率。從1994年起，國債借債率保持了較高的增長速度，這同樣意味著年度國債發行量的增長速度大大超過了GDP的增長速度。再考慮到我國財政收入占GDP的比重較低，以及恢復發行國債的時間還不長這一事實，不能簡單比照發達國家的經驗，因此，我國在中長期內，適當控制國債規模是必要的。
再從財政收支的角度分析國債相對規模。這方面的兩個重要指標是國債依存度和國債償債率。就法律制度而言，迄今為止我國國債發行只限于中央政府，地方政府既不能打赤字也無權發行地方公債。這就是說，在我國目前的具體環境中，國債依存度這一指標對中央財政才有意義。由此，表1反映了我國的債務依存度非常之高，從1993年就已超過國際公認控制線25％～30％的上限，以后仍急劇攀升，1998年已經達到71.12％，高出各發達國家3倍以上。盡管各國財政體制和預算編制方法不盡相同，國債依存度不具有簡單的國際可比性，這一指標在我國傾向于被高估，但中央財政債務依存度偏高已是不爭的事實，潛在的債務風險是存在的，對此決不能掉以輕心。
債務收入的有償性，決定了國債規模必然受到財政狀況的制約，因此，國債規模應該與財政收入保持適當的水平，這是由國債償債指標反映，國際上公認的安全線為8％～10％。我國1994年起國債發行規模劇增，由此導致財政債務支出迅速上升，國債償債率從1994年的9.6％迅速攀升至1998年的22.4％。而且由于大舉借債后的償付期陸續到來，我國財政面臨的債務支出壓力將是很大的。
對目前情況的綜合分析表明，我國國債規模正處于國民經濟應債能力相對寬松和財政本身債務負擔沉重的矛盾之中。這種矛盾本身揭示了我國GDP與財政之間的分配關系不合理，即國民收入分配格局的扭曲。事實上，我國財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重持續下降，目前前者在11％左右，后者在50％以下，不僅明顯低于發達國家水平，與其他發展中國家相比也有很大差距。而且這種弱國家財政的狀況在短期內難以有較大改變。而從影響和制約國債發行規模的重要性看，財政債務指標通常置于國民經濟應債指標之前。這樣看來，國債發行規模已經受到客觀條件的限制，要想在未來一段時期內加速擴大國債發行規模，連續保持1994年以來的高速增長勢頭是不現實的，也是危險的。理智的做法是，維持現有的發債規模，把增長速度控制在10％以下，在財政收入尤其是中央財政收入占GDP的比重不能得到較大提高的情況下，逐步使國債規模增長速度與GDP增長速度同步。即使如此，也必須小心謹慎，通過細致設計國債期限和利率，逐步把償債率控制到15％以下，防止國債規模過大對財政收支造成難以承受的壓力，避免因債務問題陷入政府信用危機和財政危機。因此，支持西部大開發所能運用的國債投資，就只能在目前的國債規模并以年均增長速度為7％～10％的范圍內加以考慮。
國債資金投資運行情況及效應分析
自1994年起，政府的宏觀經濟政策目標逐步轉向擴張總需求，為此采取了一系列積極的擴張性財政政策，其中最主要的政策措施之一就是增發國債。為拉動投資需求、消費需求和出口，政府繼1998年增加1080億國債（其中580億未列入當年預算）用于擴大需求后，1999年又繼續發行國債3415億元，其中還本付息1912億兀。
那么國債投資運行的情況及效應如何呢？以1998年為例，國債專項資金重點投向6個方面：增加農田水利和生態環境建設投資規模；建設500億斤倉容的國家糧食儲備庫；實施農村電網改造和建設工程；擴大經濟適用房建筑規模。在資金安排上的3個原則之一，就是體現向中西部地區傾斜。其他原則是，加快在建項目的建設和注意災后重建工作。
截止到1998年底，共下達國債投資項目7007個，計劃總投資12878億元。從地區分布情況看，東部地區共下達國債項目2423個，占全部下達國債項目個數的34.6％，計劃總投資5982億元，占全部下達項目計劃總投資的46.5％；中部、西部地區全部在建項目占全國在建項目的比重相比，提高了8.3個百分點。中部、西部地區國債計劃總投資6896億元，占下達國債項目計劃總投資的53.5％，與中、西部地區全部在建項目計劃總投資占全國在建項目計劃總投資的比重相比，提高了7個百分點。
從國債投資使用效應來分析，首先，國債資金的注入，大大加快了基礎設施建設進程，社會效益顯著。1998年1000億元財政專項資金配套1000億元銀行貸款資金的注入，加快了基礎設施建設進程，對改善交通運輸條件，解決城市基礎設施落后面貌，修復水毀工程，增強沿江濱湖地區抗洪減災能力，保障國家糧食安全，加強政權建設，尤其是提高人民生活質量等方面將產生深遠影響。
例如，鐵路國債資金的注入，明顯加快了南疆線、內昆線等西部國土開發性質的大型項目進度，對加快西南、西北路網建設速度和完善路網具有重要意義。
其次，國債資金的注入，成為拉動當年經濟增長的主要因素。由于國債資金的注入，固定資產投資增長速度明顯加快。1998年全年完成固定投資28457億元，同比增長14.1％，比1997年增幅提高3.9個百分點。
投資的快速增長成為拉動1998年國民經濟增長的主要因素。據測算，1998年資本形成總額拉動GDP增長4.7個百分點，其中由于國債資金的注入，直接拉動GDP增長1.5個百分點。也就是說，1998年如果沒有國債資金的注入，固定資產投資就不可能保持一定的增長速度，國內生產總值也不可能達到7.8％的增值。
最后，國債資金的注入，有利于引發全社會資金的投入為投資在今后幾年內持續、穩定增長提供了可能性。1998年財政專項資金下達計劃1105億元，銀行配套貸款1152億元，兩項合計共2257億元。這批資金共涉及項目7007個，計劃總投資12878億元。財政專項資金和銀行配套貸款與全部項目計劃總投資的比率為1：5.7，說明1元財政專項資金與銀行貸款的注入，需要相應4.7元社會資金來配合。其原因既是財政籌資能力有限，也是政府試圖通過國債拉動整個社會投資。但是，目前看來社會籌資渠道存在較大問題，從而形成在投資領域中，政府孤軍奮戰的局面？
由于基礎設施項目一般建設周期都在2～3年，國債資金的這種帶動效應，為投資在今后兩三年內持續、穩定增長提供了可能。事實上，1998年的大部分工程項目結轉到1999年繼續施工，這些項目對拉動1999年的投資需求起到了一定的作用。
國債投資向西部傾斜的政策取向
如果以1999年國債收入3415億元為規模基數，年增長速度為7％～10％推算，可得出此后幾年發債額的預測值，如表2所不。
由于我國將逐步進入債務還本付息高峰期，每年還本付息占債務收入的比重會保持在50％以上，因而，每年的凈債務收入只會在1600～2500億元或1 700～3000億元之間。貫徹執行增強西部地區開發力度的大政方針，國家財政可考慮在繼續實行積極財政政策的未來5～6年左右時間內，加大國債項目計劃投資用于西部的比重，由于1998年的中、西部共計占國債項目總投資的53.5％調整為僅西部地區的比重就占45％以上。這樣，西部地區每年至少可得到720億元以上的國債資金注入，加上同等數額的銀行配套貸款資金，再以4.7的乘數帶動其他社會資金的投入，為此，每年可使西部地區得以投入資金8200億元以上，6年累計可達6萬億或7.2萬億元以上。這一極為可觀的投資規模將在8～9年左右時期內極其顯著地拉動西部地區的經濟增長，無疑將與其他政策措施一道，大大改變西部地區的生態環境面貌，緩解基礎設施“瓶頸”，改善投資環境，促進西部地區經濟和社會發展逐步實現良性循環，從總體上提高西部地區的經濟發展后勁。
除了在國債資金規模上，在中央財政收支能力可以承受的前提下，持續以較大的比重投資于西部地區外，還要注重提高國債資金在西部地區的使用效率和管理水平，以增強還本付息能力。國債資金的使用效率從宏觀方面講就是拉動需求的力度，從微觀方面講就是指每筆國債資金支出的成本——效益對比。對此，可以考慮的政策取向和政策選擇至少有以下方面：
第一，中央政府應高度重視國債資金在西部地區的使用效率，而不是簡單地充當國債資金分配主體的角色，國債資金的有償使用性，決定了國債資金投資不同于預算內財政直接投資。為拉動西部投資需求所運用的國債資金，要盡可能安排投資于具有經濟效益的基礎設施建設和產業項目，并采取有效的管理措施乃至法律手段，切實防止形成“胡子工程”、“釣魚工程”、和“豆腐渣工程”，工程項目建成后的營運，主要采取公司方式盈利運作，其形成的資產也能夠具有償債性。只要國債資產項目能良性運行，產生效益，國債的發行和償還就有了保證，擴大國債規模就有了回旋的余地。
第二，適當考慮從調整收入分配關系，擴大西部地區居民邊際消費傾向入手，提高國債投資的有效性。為此，一是加大西部地區農村的基礎設施建設，開發西部農村市場，提高農民的收入水平和消費傾向；二是加強對新興產業的投資和培養新的消費熱點，如通過技術產業和教育投資，努力提高網絡、通訊、交通和教育的有效供給，促使供給結構與需求結構相適應；三是增強社會保障支持力度，不僅提高西部地區低收入居民的消費能力、縮小收入差距、降低市場風險預期，而且增強全體居民的安全感，從而提高消費傾向。
第三，在西部地區加大國債投資力度的同時，加快各項改革的步伐，及時出臺各種有利于調動非政府部門投資積極性的政策措施。這既有助于提高國債投資的效率，又可以滿足國債投資對配套社會資金的需求。這些政策措施包括降低投資者門檻（降低進入成本和放寬市場準人尺度等），鼓勵個人投資創業，提供財政信用，繼續進行稅制改革，清理不合理收費，等等。
參考文獻：
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