國家稅務總局于2005年3月出臺了《納稅評估管理辦法（試行）》（國稅發[2005]43號，下文簡稱《辦法》），標志著納稅評估已被引入，成為征管工作中的一個重要環節，標志著納稅評估工作由試點階段進入全面推行階段。同時，在國家稅務總局下發的幾個文件中，還對貨物運輸業營業稅評估、使用稅控收款機的飲食業、娛樂業戶營業稅評估、企業所得稅評估、地方稅評估等作了規定和安排，這些都要求基層稅務部門將納稅評估工作列入重要議事日程，盡快開展此項工作。本文試圖通過對納稅評估相關問題作些粗淺的探究，為納稅評估工作的逐步推進提供一些參考。
一、納稅評估的內涵及意義
所謂納稅評估，是指稅務機關根據所掌握的有關納稅人的申報、經營、財務報表等方面的數據信息，對其納稅申報的真實性和準確性進行綜合判斷，并根據判斷結果采取后續管理措施的行為，是一種對納稅人申報的事后管理工作。納稅評估工作的重點是通過對納稅人的申報、生產經營、財務核算情況及其他信息進行搜集、審核、評析、查證后，發現檢查線索，為稽查選案提供依據。
將納稅評估引入當前稅收征管模式，建立納稅評估體系，對于實現科學化、精細化管理，優化納稅服務具有十分重要的意義。首先，納稅評估是稅源監控的有效手段。納稅評估通過對納稅人已納稅額的真實性、準確性和合法性進行判斷，查找可能存在的申報異常、申報錯誤問題，并通過約談等方式進行排查、糾正、處理，或者據以確定稽查對象。通過納稅評估對每一戶納稅人的納稅情況進行總體把握，實現即時監控，可以有效防范偷逃稅行為的發生。其次，實施納稅評估有利于提高工作效率。通過納稅評估，可以有效提高稽查選案的科學性、準確性，為開展稽查提出初步的方向和線索，避免稽查人員由于選案不準而浪費精力。同時，納稅評估通過科學的指標體系，先進的計算機模型查找管理中的問題，減少管理人員進行人工測算、經驗判斷的工作量，找準管理的側重點，使工作效率提高。第三，實施納稅評估有利于優化服務。《辦法》規定對于納稅人因為政策理解偏差、計算錯誤、遺漏項目等非故意原因造成申報錯誤、少繳稅款，經納稅評估，可以通過約談等程序，提醒、幫助納稅人糾正，避免受到進一步處罰。另外，通過納稅評估，能更及時、有效地發現和打擊偷逃稅行為，形成公平、公正的稅收環境。
二、納稅評估與幾個相關概念的關系
厘清納稅評估與其相關概念的差異及相互聯系，對于我們準確把握納稅評估的定位，更好的推進此項工作具有重要意義。
1、納稅評估與稅收管理員制度。這兩者都是國家稅務總局提出的、強化稅收征管的重要措施，根據《辦法》，大部分的納稅評估工作由稅收管理員實施，稅管員還負責通過走訪、調查等方式，采集與評估有關的數據信息。同時，從稅收征管工作的發展趨勢來看，納稅評估將成為稅管員的最主要的工作職責之一。因此，應該將納稅評估和稅收管理員制度有機地結合起來，不斷促進稅收征管的科學化、精細化、規范化。
2、納稅評估與定期定額管理。在特定的期間，稅收定額會保持固定的水平，從這個意義上說，在這個期間，定期定額管理戶是納稅評估的“免估”對象，但當情況發生變化或者定額適用期滿后，需要對定額作調整時，則應該通過納稅評估的方法進行，從這個意義上說，納稅評估也是定期定額的重要依據。我省已經開發運用的定期定額核定軟件，其實質就是一種納稅評估的計算機模型。
3、納稅評估與稅務稽查。實施納稅評估制度后，評估成為稅務稽查前的必經程序和選案依據，但并不是對每個納稅戶都要實施稽查，稽查是只對經評估申報異常者所采取進一步調查措施。從工作方法上看，兩者介入納稅戶的程度差異很大，評估主要利用申報表、會計報表等稅務機關自己掌握的信息進行分析比對，一般不去企業作實地調查，而稽查一般要對納稅人的賬務、經營等情況進行全方位的檢查。由于稽查工作結束后，一般要求針對評估結果提出的疑點問題進行反饋，在一定程度上是對稽查的促進和監督，納稅評估還起到了加強管理、稽查環節間的聯系，促進內部管理的作用。
4、納稅評估與房地產稅收評估。納稅評估的對象是已納稅的真實準確性，房地產稅收評估的對象是稅基，也即房地產的市場價值；從評估主體來看，納稅評估屬于內部管理，只能由稅務機關自己組織實施，房地產稅收評估既可以由稅務機關成立專門評估機構來實施，也可以委托資產評估公司等社會中介機構實施。從字眼上看，這兩者容易混淆，但其內涵有很大差異，應注意區別。
三、實施納稅評估的難點問題
目前，從全國來看,國稅部門的增值稅評估工作起步較早,積累了一些經驗，形成了較成熟的方法，在其他稅種的評估上,無論國稅、地稅部門大多處于探索階段，全面實施納稅評估制度還面臨不少難題。
（一）對納稅評估的認識有待提高。對納稅評估的概念、內涵及其重要性認識不足，對開展納稅評估的規范、程序還不掌握，對評估的定位、評估與管理、稽查之間的關系銜接沒有統一認識。對評估的復雜性、難度估計得過高，存在畏懼心理。據了解，在全國地稅部門，將納稅評估列入重要工作議事日程，并開始制定評估規程、設立評估機構、明確評估職責、組織實施評估的單位還相當少。
（二）納稅評估的信息渠道狹窄。納稅人涉稅信息的充足性和真實性是影響評估效率和成果的最重要因素，但目前在信息來源上存在三方面限制。
1、稅務機關信息采集范圍偏小。在申報表及附列資料格式設計時沒有考慮到納稅評估的需要，表式單一，比如當期原材料、燃料、動力投入量、關聯交易情況等，都沒有納入申報項目，并且除了申報數據，缺乏其他可以利用的數據，這些都影響了納稅評估的深度與廣度。
2、信息的橫向與縱向交換不足。稅務機關內部征收、管理、稽查等各環節之間相互協調不密切，對于許多有價值的信息沒有進行收集、整理和傳遞，從地稅外部環境來看，與銀行、海關、工商、國稅、質量技術監督等跨部門的信息交換也缺乏必要的機制保障，信息數據沒能有效共享和交流，這些都影響到信息的完整性和充足性，降低了評估的有效性。
3、納稅人提供信息的真實性較差。一些企業財務制度不健全，財務人員素質不高，法律意識淡薄，財務核算沒有反映出企業真實經營狀況，有的企業甚至以做假賬、賬外賬等方式隱匿應稅收入和應稅行為，以達到偷逃稅的目的，以這樣的一些缺乏真實性、準確性的報表資料為依據進行評估，必然會得出錯誤的結果。
（三）確定評估指標預警值的進程需加快。根據《辦法》，主要的通用分析指標有14個，增值稅、企業所得稅等五個稅種的分稅種指標共約40個，納稅評估主要是對這些指標與預警值（包括指標的平均值、平均峰值和合理變動范圍）進行對比分析，查找異常情況，但在大多數地區，測算預警值的工作還比較滯后，開展納稅評估工作首先要求各省、市級稅務部門根據各自實際情況，制定這些指標的測算方法，并根據評估對象所處的環境、規模大小、面臨的風險、資金流向、企業產品類型多少等具體因素，分區域、分行業、分規模測算、公布和定期更新各項指標的參考值。由于各地區間經濟發展不平衡，不同區域間納稅人的利潤率、成本比重等指標差別很大，根據全國、各省市大范圍內數據所測算的各指標的參考值，對于各基層稅務部門來說，其運用價值必然會大打折扣，因此，對各基層稅務部門來說，上級發布的數據只能作為參考，還應根據轄區實際情況，測算本地適用的指標預警值。但由于基層受技術水平、人員素質、信息來源等的限制，要分析測算出科學、準確、適用的指標值是一項十分艱巨的工程。同時，評估指標體系尚不健全，對于分稅種指標來說，《辦法》只提供了五個稅種的指標，營業稅、消費稅、個人所得稅、房產稅等的評估指標有待建立。
（四）納稅評估軟件的開發滯后。納稅評估工作主要依據對大量指標的復雜計算，很顯然，如果單靠人工進行計算、分析，不可能完成這樣繁重的工作量，因此，依托科技手段，開發運用評估軟件是開展這項工作的必然選擇。目前國家稅務總局開發的金稅工程已經嵌入了納稅評估子系統，并做了不斷完善和拓展，但對于地稅部門來說，計劃中的金稅三期還沒有覆蓋到，也就無法使用這個子系統。據了解，各地所開發運用的稅收綜合征管軟件，大多數還沒有開發和加入納稅評估模塊。有些地方雖然開發出了獨立的納稅評估軟件，但與征管軟件的銜接、整合不夠，使評估工作的成效受到較大影響。
（五）稅務人員素質還不完全適應評估工作要求。納稅評估工作的專業化程度高，要求稅務機關對納稅人的涉稅信息進行全方位、大容量、多角度地搜集和掌握，要求評估人員依據國家的稅收政策，定性與定量分析相結合，從多層面對稅源狀況、納稅行為進行細致的案頭分析。所以評估人員應具備較高的政治業務素質，要具有比較強的責任心、事業心，不僅要掌握稅收業務、財務會計、法律、計算機應用以及統計學方面的知識，還應掌握審核、分析、測算、取證、質詢等技能，要能夠根據案頭資料，大致掌握企業生產經營的整體狀況，善于從蛛絲馬跡中發現問題，深入挖掘。但目前大多數稅務干部還不具備這種素質，遠遠不能滿足納稅評估工作的需要。
四、關于開展納稅評估工作的建議
針對以上難點問題，如何盡快開展納稅評估，確保納稅評估取得良好的效果，本人認為應注意以下七個方面：
（一）提高思想認識，逐步開展評估。納稅評估工作盡管面臨很多難題，但并非遙不可及，事實上，在目前的稅收管理工作中，我們已經運用著評估的方法，比如對于同一企業歷年納稅額的對比，相同行業、相近規模企業稅負、稅額的比較，定期定額納稅戶的稅額核定等，只是在評估方法上不夠系統，評估指標單一，沒有運用數學模型，更多地依賴稅務人員的專業判斷，定量分析不夠。在納稅評估的起步階段，我們應克服畏難情緒，本著先易后難、評估對象由少到多，評估范圍由小到大的原則來進行。先將重點稅源戶、稅負異常變化、長時間零稅負申報、納稅信用等級低下的納稅人、容易發生偷漏的稅種列為納稅評估對象，總結評估經驗，完善評估制度，再逐步擴展到所有納稅人、所有稅種。在實施中，還應遵循成本效益原則，在信息獲取、實地調查成本高昂的情況下，可以選擇次優指標，或者延后處理，待時機成熟后再實施評估。
（二）完善納稅評估的規章制度。關于納稅評估工作的政策依據，主要的來源有2001年12月下發的《國家稅務總局關于加強商貿企業增值稅評估工作的通知》、《納稅評估管理辦法（試行）》以及總局幾個文件中的零散規定。有人認為，應在《稅收征管法》及其《實施細則》中，或者以其他法律法規的形式來提高納稅評估作為征管制度的法律層次，筆者認為，從納稅評估工作本身來說，其應屬稅務部門的內部管理環節，如同稅收管理員、檔案管理、稅收計統等制度一樣，可以不上升到法律法規的層次。但對于評估結果處理環節，針對疑點部門稅務機關應該擁有約談納稅人、實地調查核實、要求舉證等權力，應該以稅收法律的層次予以明確。同時，還應由國家稅務總局、各省級稅務機關制定相應的工作規程，明確和統一評估的范圍、內容、崗位職責、執法方式、工作規程、評估程序、責任追究以及納稅評估分析方法、評估文書資料等，藉此規范工作程序，提高管理效能。
（三）拓寬信息渠道，提高信息質量。擴大信息采集范圍，將評估所需要的納稅人的生產經營、財務、物耗、能耗等項目列入申報內容，基層稅收管理員要充分運用《征管法》所賦予的權力，利用貼近納稅人的優勢，通過走訪企業、實地調查等方式，掌握市場行情和脈搏，了解企業生產經營和財務狀況，實施動態跟蹤，全面收集評估信息。同時，明確納稅人提供真實信息的法律責任，對故意提供虛假信息的加大處罰力度，提高信息質量。以法律法規明確稅務、銀行、海關、審計、水電供應、外貿等部門之間信息交換的機制和義務，提高分析數據來源的完整性、準確性。對從各方面收集到信息，應該經過匯集、整理、過濾，統一輸入征管系統進行集中管理。
（四）提高納稅評估的信息化水平。納稅評估要充分依托科技手段，減少人工的、粗糙的經驗式評估，要通過建立數學分析模型，運用專門的納稅評估軟件，針對不同情況，進行分類、歸納、處理，全面提高評稅的效率與質量。建立計算機預警制度，由計算機系統對用票量、申報銷售、申報稅金與歷史數據相比出現較大變化的納稅人進行自動提示。目前，各地在征管軟件的開發和運用上已經取得明顯進展，比如蘭州市地稅局，引進開發了全市統一的綜合征管軟件，實現了稅收信息在市級大集中，對納稅人基本信息的采集比較全面、詳實，申報數據也可以即時生成，隨時調取，這為納稅評估工作的開展打下了良好的基礎，只要嵌入評估軟件就能將評估工作初步開展起來。因此，應加快引進或研發納稅評估的專業應用軟件，設計和充實軟件的評估分析內容，實現納稅評估的智能化管理。
（五）設立和明確納稅評估組織機構。《辦法》規定納稅評估工作主要由稅務所等基層稅源管理部門及稅收管理員負責，在各地評估工作實踐中，對于評估工作的協調組織，有的成立專門的評估機構，如北京市地稅局、山東濱州市國稅局，有的由征管部門負責，從實施情況看，前者取得的效果較好。鑒于納稅評估具有很強的專業性，而且其工作量很大，建議在市、縣（區）兩級分別成立評估處（科），配備高素質的專業人才，負責對本轄區的納稅評估工作進行部署、協調，根據宏觀稅收分析、行業稅負監控、納稅人生產經營和財務會計核算情況以及內外部相關信息，運用數學方法測算和公布各稅種、各項評估指標預警值。對評估對象實行分層管理，由稅務所負責一般性、小規模企業的評估，由評估處（科）負責重點稅源、重點行業納稅戶的評估。
（六）建設高素質的評估人才隊伍。在人員選配中，要充分考慮干部間各自的優勢與特點，既有擅長稽查、會計業務的，又有熟悉計算機、統計學知識的，既有善于分析研究的理論型人才，又有善于調查取證的業務型人才，使他們在知識、能力結構上相互補充，相互滲透、相互配合。同時，大力開展干部教育培訓，改善評估人員，特別是專門評估機構工作人員的知識結構，使每個評估人員成為既有特長，又具備適應評估工作的綜合素質的復合型人才。工作中，應組織評估人員進行案例分析討論，逐項分析評估方法、過程和結果，總結出較好的評估方案，讓全體干部學習借鑒，在實戰中提高評估水平。
（七）加強納稅評估的后續管理。在評估工作結束后，針對發現的疑點，要組織稅務約談，對納稅人計算和填寫錯誤、政策和程序理解偏差等一般性問題，要求及時糾正，提出改進意見，以達到促進納稅人提高申報質量的作用；對有偷逃稅等稅收違法嫌疑的，移交稽查部門立案查處。加強評估與管理、稽查環節的銜接，要求管理、稽查部門對評估結果的查實情況進行反饋，并根據稽查結果與評估結果的比對情況，檢驗評估方法、結果的有效性，為以后修正評估指標及其預警值、改進評估方法提供依據。
參考資料：
1、 楊聰杰：積極開展納稅評估 促進依法誠信納稅——以北京市海淀區國稅局第九稅務所為例（中國財經網）
2、 寧舉英：關于納稅評估的幾點思考（青島國稅局網）
3、 徐霆：納稅評估芻議（《國稅研究》2002.8）
4、 梁云鳳等：納稅評估制度框架的構建要素（《稅務研究》2006.2）
5、 溫來成：對我國城鎮房地產稅收評估征稅問題的探討（《稅務研究》2006.3）
作者：白映光 柳旭輝 文章來源：蘭州市地稅局
