一、鄉鎮政府債務問題研究的起步
2000年以前，無論是政府還是學術界對我國鄉鎮債務研究的關注度并不是很高，隨著近幾年巨額鄉鎮債務以及村級債務浮出水面，對財政的安全性構成了威脅，并且不斷阻礙了農村稅費改革，其才逐漸引起各方面的關注，因此研究的歷史不是很長。其成果主要集中在鄉鎮債務的現狀、成因、危害和如何化解等方面的分析。各研究專家、學者從不同的角度對鄉鎮債務問題的嚴重性、產生原因、化解方法三方面進行了研究。
2000年至今，政府以及學者圍繞這一問題進行了實證調查研究，如發表在《調研世界》上的《鄉官的困惑》（何正、葉文智，2001），發表于《中國社會導刊》上的《嚴重貧血的鄉鎮政權》（俞塵，2003），刊登于第一財經日報上面的《中國鄉鎮債務超5000億元、近40％縣預算均呈赤字狀態》（宋蕾，2006），都鄉鎮債務問題的嚴重性進行了揭露。
二、鄉鎮政府債務問題的成因分析
對于鄉鎮政府債務為何越變越大而且久難消除，一些研究人員從多個角度進行了深入研究，給出了比較合理的答案。
第一，政治學的角度。基于鄉鎮債務問題的嚴重性，部分學者從政治學的角度對鄉鎮債務問題進行了探討（鄭明懷，2006；王郅強、文宏，2006）。如鄭明懷（2006）在其《鄉鎮債務形成原因的政治學分析》一文中，認為鄉鎮債務應該是政治學研究的問題，并從政治學的角度對鄉鎮債務問題的本質進行了研究和揭露，將鄉鎮債務的主要原因歸納于六點：壓力性體制；“承包制”和“分稅制”共同存在的鄉鎮財政體制；“條塊”關系中鄉鎮政府的弱勢地位；“看政績用干部”的任命制；鄉鎮政府與上級政府之間的事權劃分不合理；鄉鎮公共支出的增加。王郅強、文宏（2006）以政治與資源為核心，提出鄉鎮政府自身面臨的十大困境，從而對鄉鎮債務問題進行了深入剖析。
第二，管理學的角度。部分研究人員認為我國鄉鎮行政管理體制和財務管理制度不完善是鄉鎮債務擴張的原因之一（文宏、葉勇，2006；牛竹梅，2007；高宏德，2009）。行政管理體制不健全，鄉鎮干部的選拔任用及行政事務管理缺乏科學的決策機制和有效的監督機制。上級政府的政績考核和達標任務會促使鄉鎮干部搞政績工程，增加鄉鎮債務；財務管理制度不完善，缺乏有效的監督和風險防范機制。在我國基層政權中，“以權代法”現象非常普遍，使得預算約束軟化、監管不力，容易造成財政支出失控。
第三，政府職能的角度。部分學者從政府職能的角度探討了鄉鎮債務產生以及膨脹的原因（傅光明，2002）。對政府來講，由于存在著官員個人對公共的偏好以及政府機構的預算規模最大化偏好，根據公共選擇理論，勢必導致政府規模越來越大，從而運行成本越來越高。降低政府運行成本的根本途徑是行政職能市場化，在公共服務領域引入競爭機制。
朱剛（2002）從公共產品需求的角度切入研究給了我們比較好的啟示。他將公共產品和服務的需求分為居民的有效需求與政治領導人、政府的需求。在得不到有效監督的情況下，許多地方政府官僚的需求大于居民的需求，導致財政缺口不適當地擴大。財政缺口可分為兩部分：一方面是因政府的正常收入不能滿足農村居民對基本公共服務的有效需求而產生的合理性缺口；另一方面是因過度供給產生的缺口，政府收入被用于非公共產品和服務的支出產生的缺口以及政府為獲取更多的財政資源而認為夸大產生的缺口等不合理性缺口，并且后者占很大的比例。
第四，財政體制的角度。較多研究者將財政體制上的制度原因作為鄉鎮債務膨脹的主要原因或首要原因（唐重振，2007；陳本鳳，2006；劉七軍、李昭楠，2008）。如陳本鳳（2006）認為，不徹底的分稅制財政體制是鄉鎮債務產生的根源，表現在：一是稅種劃分不徹底導致鄉鎮財政收入來源減少。一方面，同一稅種因企業性質不同而劃分為不同的財政收入；另一方面是存在共享稅種，即同一稅種的收入一部分歸中央財政，一部分歸地方財政。二是各級政府的事權和支出范圍的劃分不明確，使鄉鎮財政收不抵支。因此，財政體制改革下的財權上移、事權下移是導致鄉鎮債務的主要原因。
劉七軍、李昭楠（2008）認為我國目前財政轉移支付制度的不完善也是鄉鎮負債的重要原因，表現在：一是轉移支付形式不規范，使鄉鎮獲得的轉移支付收入不穩定。二是轉移支付中專款太多，隨意性大，反而使偏遠落后的鄉鎮得到的專款少，經濟發達的鄉鎮得到的專款多，并沒有平衡分稅制下財政收支不均狀況。
第五，綜合原因。部分學者以及研究人員認為鄉鎮債務問題是多種原因導致的（陳永正、陳家澤，2004；王敬堯，2004；周飛舟，2004；國家發改委宏觀經濟課題組，2005；王曉英，2008）。這些學者和研究人員認為鄉鎮債務是由于鄉鎮經濟發展水平低、鄉鎮機構臃腫、財政供養人口失控、鄉鎮財務管理混亂、鄉鎮領帶追求“政績”工程等多種因素綜合導致的。如陳永正等在《鄉級財政：擴張沖動與自籌制度》一文中認為鄉鎮債務固然是由不同的原因形成的，比如政策因素、發展過程中的原因、管理上的缺陷等等，但究其根本原因卻是鄉級財政體制自身的擴張沖動。鄉鎮政府“吃飯”財政的膨脹造成了自籌資金的不斷擴大，從而導致鄉鎮政府負債累累。因此，控制了鄉鎮政府的行政管理費用，就可以避免鄉鎮債務的擴大。
四川省社科院研究員高宏德（2009）在《統籌城鄉發展與化解我國鄉鎮債務問題研究》一文中認為，盡管我國各地鄉鎮舉債的具體原因和用途差別很大，但從本質上講，我國城鄉長期差異化發展所造成的二元經濟結構是鄉村基層政府背負巨額不良債務的根本原因。唐重振（2007）還從農業經濟改革（主要是聯產承包責任制的制度創新）以及鄉鎮企業發展的兩個角度探討了對于鄉鎮債務的影響。
三、鄉鎮政府債務問題的化解
面對我國鄉鎮沉重的債務負擔，張秀英（2006）提出了化解鄉鎮負債的十大舉措，認為從操作層面講要做到以下方面：建立和強化消赤減債目標責任制；查清底數，分清責任；盤活資產，拍賣債權；嚴禁高息借款和本息貸款；公款私借，加收利息；建立償債資金，用于專項還債；強化收入征管，推行綜合預算；優化支出結構，改革支出管理；規范政府行為，強化債務約束；建立債務預警體系。
唐鎮（2008）在《鄉鎮債務的困境與出路——以南通市125個鄉鎮為例》一文中，提出化解鄉鎮債務要多管齊下，一方面要推進改革減少支出；另一方面要發展經濟增收還債，并認為大力發展鄉鎮經濟、增加鄉鎮可支配財力、擴大償債資金來源是化解鄉鎮債務問題的根本出路，也是政府執政能力提高的重要體現。對于第二方面，筆者不敢茍同。因為對于廣大的中西部地區鄉鎮經濟難以實現跨越式發展，以農業為主的生產模式會占據很長一段歷史時期，而農村稅費改革下休養生息的政策依然要在較長的歷史時期貫徹下去。
高宏德（2009）認為加快城鄉統籌，加大對新農村建設的支持力度、推動城鄉一體化進程是徹底消除鄉鎮債務問題的有效途徑。
近年來，政府部門對化解鄉鎮債務的態度越來越重視。國務院、辦公廳于2006年10月出臺了《關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》，認為鄉村債務涉及面廣、情況復雜、化解工作進展緩慢已成為當前農村工作中的一個難點問題。一些地方債務底數不清，責任不明確；一些地方新債不斷發生，屢禁不止；一些地方化解債務主動性不夠，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解決鄉鎮債務的辦法；一些地方債權人與債務人雙方矛盾尖銳，成為影響農村社會穩定的重要因素。
從實踐情況來看，2007年，寧夏通過一年多時間內的努力，通過停息減債、分類處置、以獎代補等辦法化解近10億元鄉鎮債務，其中比較有效的做法就是設立化解鄉鎮債務專項資金，并將減債任務與市縣鄉鎮政府官員的任命制度聯系起來，從而極大地提高了地方官員化解債務的緊迫感和積極性。2008年中央1號文件明確提出，全國要用3年左右時間基本化解農村義務教育的歷史債務。財政部最新統計數據顯示：目前已有10個試點省（區）進入到償債階段，其中內蒙古、江蘇、陜西、寧夏、四川、貴州6省（區）已在全省（區）范圍內開始償債，累計償還債務146億元，占這些省份應還債務總額的57％。
因此，化解鄉鎮債務正進入攻堅階段，我們相信在黨和政府的英明領導下，在全國人民的大力支持和積極關注下，一定會在可預期的未來解決我國社會經濟轉型時期產生的這一特殊現象。
參考文獻：
1、陳本鳳.鄉鎮債務制度成因及其化解[J].農村經濟,2006(1).
2、唐重振.鄉鎮債務產生的政策分析[J].湖南工程學院學報,2007(3).
3、鄭明懷.鄉鎮債務形成原因的政治學分析[J].湖北經濟學院學報,2006(2).
4、高宏德.統籌城鄉發展與化解我國鄉鎮債務問題研究——以四川省成都市統籌城鄉綜合配套改革實驗為例[J].南方農村,2009(4).
5、劉七軍,李昭楠.鄉鎮債務問題研究綜述[J].科技情報開發與經濟,2008(18).
6、牛竹梅.中國鄉村債務問題研究[M].中國財政經濟出版社,2007.
7、吳業苗.鄉鎮債務清償路徑與機制[J].農村經濟,2005(11).
8、王郅強,文宏.化解當前我國鄉鎮債務的困境分析[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2006(3).
9、何正,葉文智.鄉官的困惑[J].調研世界,2001(3).
10、俞塵.嚴重貧血的鄉鎮政權[J].中國社會導刊,2003(10).
11、文宏,葉勇.化解鄉鎮債務與鄉鎮財政透明度關系探析[J].齊齊哈爾大學學報(哲學社會科學版),2006(9).
12、崔西偉,唐志葦.鄉鎮負債的成因及化解對策[J].農村經濟,2006(3).
13、伏潤民,王衛昆.我國地方政府債務風險與可持續性規模探討[J].財貿經濟,2008(10).
14、陳永正,陳家澤.鄉級財政:擴張沖動與自籌制度[J].經濟學家,2004(4).
15、王曉英.積極化解鄉鎮債務推進新農村建設[J].中共貴州省委黨校學報,2008(5).
