非稅收入是相對于稅收而言的。在市場經濟條件下，無論中外，非稅收入都是政府財政收入的重要組成部分。它對于平衡財政收支，增強政府宏觀調控能力，促進經濟和社會事業發展起到了重要作用。目前，全國已有半數已上的地級市成立了非稅收入管理機構，河南、湖南、遼寧等省在全省范圍內成立了隸屬財政部門的非稅收入管理機構，我省天水、慶陽、張掖等市也已成立了歸口財政部門領導縣級建制的非稅收入管理機構，其縣（區）也成立了相應機構，從各地的實踐和取得的各方面效果看，切實規范和加強非稅收入管理，是做大財政收入“蛋糕”，增強地方政府宏觀調控能力，進一步推進財政改革，健全財政經濟運行機制的必然選擇和當務之急。
一、當前非稅收入的管理現狀
非稅收入是政府部門利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務過程中取得，用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是國民收入再分配的一種重要形式。政府非稅收入管理范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。
近年來，隴南市在非稅收入管理方面,以加強預算外資金和罰沒收入管理為重點，開展了許多有益的探索，并取得了一定成效。針對預算內外財政管理脫節的狀況，每年都制定了預算外資金綜合預算安排的意見，出臺了《隴南地區實施收支兩條線管理暫行規定》（隴署辦發[2003]32號），對不同性質單位的預算外收入按不同比例進行統籌，納入預算管理，剩余部分繳入財政專戶，實行收支兩條線管理，并在2005年試編了市級綜合預算。通過對預算外資金的統籌管理，有力地改善了機關和事業單位的辦公辦學條件，體現了集中財力辦大事的原則。雖然我市在非稅收入管理上做了許多工作，一定程度上緩解了財政壓力。但是，非稅收入管理不規范、“三權”不到位、法制不健全等問題仍然未從根本上得到解決，在一定程度上影響了政府職能正常發揮和財政經濟的健康運行。隨著公共財政框架的建立，根據原來預算外資金的管理模式來管理非稅收入，已明顯不適應工作要求。目前，按照現有的機構設置和人員根本無法對市直所有單位的非稅收入進行有效管理，致使部分工作流于形式，不能對市直非稅收入進行全面、準確、規范的征收管理，存在的突出問題是：
1、管理范圍不全面。當前，非稅收入基本局限于預算外資金管理范圍，在征收管理中帶有濃重的部門色彩，對國有資本經營收益、城市資產經營及特許權使用費、行政事業單位國有資產有償使用收入、國有土地收入、礦產資源收入以及行政事業單位接受的捐贈收入等都還沒有完全納入財政管理范圍，對單位的非稅收入項目及標準缺乏有效管理，由于范圍不全，致使部分非稅收入仍沒有納入財政部門管理。
2、征管主體不明確。由于沒有一個統一的收入管理機構，目前形成了多頭征收，分散管理的格局，不僅肢解了政府非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成收入流失，而且增加了征收成本，降低了管理效率，致使個別單位存在“收費養人”現象。
3、管理制度不完善。我市雖然在預算外資金管理方面做了大量工作，出臺了一些規章制度，但和中央和省上關于加強非稅收入管理的要求相比，仍然表現出制度滯后，不能全面涵蓋非稅收入。現有的預算外資金管理的有關規定已不完全適應非稅收入管理的要求，急需制度上予以完善。
4、資金管理不到位。由于不能全面、準確地掌握各部門和單位的非稅收入收繳情況，致使非稅收入仍處于單位“自收自支、多收多用”的管理階段，部分收入游離于財政部門監管范圍以外，收入分配中苦樂不均的現象還是比較明顯，削弱了財政的管理職能和政府的調控能力。
5、監督機制不健全。由于尚未建立科學、規范、完善的非稅收入管理機制，加上財政部門受機構、人員等因素的制約，監督范圍和力度不夠，缺乏對非稅收入的監控，致使單位執收執罰行為不規范，財政收入不能及時上繳國庫和財政專戶，個別單位仍然存在坐收坐支財政收入和違法使用票據的現象。
二、切實規范和加強非稅收入管理的必要性
1、切實規范和加強非稅收入管理是建立社會主義市場經濟相適應的公共財政體制的必然要求。1996年，國務院出臺了《關于加強預算外資金管理的決定》，1997年，甘肅省人大又頒布了《甘肅省預算外資金管理條例》，2001年，《國務院辦公廳轉發財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》指出，“將對非稅收入和稅收收入收繳制度實施改革”，黨的十六大、十六屆三中全會和《國務院全面推進依法行政實施綱要》進一步提出了“實行全口徑預算管理，清理和規范行政事業性收費等政府非稅收入”的要求。2002年10月，甘肅省政府辦公廳印發了《甘肅省行政事業性收費收繳分離辦法》，進一步規范了非稅收入管理工作，2004年7月，財政部印發了《關于加強政府非稅收入管理的通知》，明確界定了非稅收入的管理范圍、資金性質和管理辦法。這些法規政策的頒布，為加強非稅收入管理提供了法規保證。隨著經濟發展和財政改革的深化，在新形勢下，切實規范非稅收入管理是推進改革與謀求發展的大勢所趨，是落實黨的十六大精神，實踐“三個代表”重要思想的必然要求；是推進依法行政、建設法治政府的迫切需要；是深化財政改革、建立和完善公共財政體制框架的重要基礎。各地的實踐證明，建立非稅收入管理機制，既是全面深化“收支兩條線”改革的必然結果，也是落實《國務院全面推進依法行政實施綱要》，建立與社會主義市場經濟要求相適應的公共財政體系，不斷發展、完善和創新財政管理體制的必然要求。
2、切實規范和加強非稅收入管理是增強政府宏觀調控能力，做大財政收入蛋糕的必要措施。近年來，隨著綜合財政預算、部門預算、國庫集中支付、政府采購制度等一系列財政改革力度的不斷加大，為理順政府收入分配關系，逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架打下了扎實的基礎。但是，政府非稅收入多頭管理，多數收入沒有納入財政預算管理，是公共財政建設的薄弱環節。清理規范政府非稅收入是財政部門依法行政、依法理財的重要內容，依法行政、依法理財的中心任務是建立公共財政體制。因此，加強和規范非稅收入管理，是公共財政建設的重要內容，有利于理順和完善財政的管理職能，進一步規范政府分配關系，是深化財政改革措施的助跑器。同時，隨著財政部門農稅收入的取消，財政部門組織收入的重點將是政府非稅收入。目前，我市市級納入財政管理的非稅收入占同期市級財政包干財力的30%左右，在市本級沒有重點支柱財源的情況下，加強政府非稅收入管理將成為今后市級財政收入增長的重要手段，加上撤地設市后市區事權劃分因素,成立專門的非稅收入機構后，通過清理、規范政府非稅收入，大力挖掘非稅收入的潛力，可以進一步做大地方財政收入的蛋糕，促進地方財政收入的穩定增長。
3、切實規范和加強非稅收入管理是優化經濟發展環境，從源頭上治理和預防腐敗的重要保障。收支兩條線改革是從源頭上治理和預防腐敗的重要措施。近年來，財政部門配合紀檢監察部門做了大量工作，取得了一定的成效，但是，由于預算外資金長期分散在各部門、各單位，給一些部門和單位截留、挪用、坐支等違紀違規行為造成了可乘之機。這是一種制度上的漏洞，需要從制度完善上下功夫。政府非稅收入作為政府稅收收入的補充，從理論上提供集中收繳、堵塞管理和制度漏洞的政策依據和有效手段。要徹底改變長期以來形成的非稅收入“誰收誰用”的傳統作法，為部門預算和國庫集中支付打下堅實的基礎，就必須把非稅收入視同稅收一樣，將其征收管理權限集中于財政部門，以抓稅收征管的力度規范非稅收入管理。只有實現對所有非稅收入的統一征管，統籌安排，才能真正從源頭上規范非稅收入行為，優化經濟發展環境，完善收支兩條線改革的內容。因此，規范非稅收入管理本質上是依法理財的客觀要求。從管理機制而言，科學、有效地設置管理機構應當是治本之舉，也是必由之路，勢在必行。
三、切實規范和加強非稅收入管理的對策建議
(一)真正形成規范和加強非稅收入管理的共識。要充分認識規范和加強非稅收入管理的重要性和必要性，并把它作為規范政府收入行為，治理經濟發展環境，推進財政改革和健全財政運行機制，加強廉政建設，促進經濟社會發展的重大舉措。按照建立和發展社會主義市場經濟體制的要求，樹立規范非稅收入管理與加強稅收征管同等重要的思想認識，逐步淡化預算外資金概念，盡快建立起非稅收入管理的新理念，把思想真正統一到非稅收入“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”的共識上來。進一步明確非稅收入是國家財政收入的重要組織部分，不是部門和單位的自有收入，必須由政府財政部門統一歸口管理。
(二)明確非稅收入征管主體。非稅收入是政府部門在行使其職能過程中形成的政府性收入，也是財政收入的重要組成部分。從非稅收入的屬性來看，非稅收入征管主體只能是財政部門。為切實規范和加強非稅收入管理，各級政府必須明確財政機關是非稅收人的主管部門，并積極創造條件，在財政機關內部設立專門的非稅收入管理機構。配備強有力的專職人員，充實非稅收入征管人員，確保非稅收入征管工作落到實處。對所有非稅收入實行統一征收，統一管理，統一執法。代表本級政府負責所轄區域內非稅收入“征、管、查”等工作，真正建立起與社會主義市場經濟體制相適應的非稅收入管理體系。
(三)建立健全非稅收入的法規和征管制度。根據加強非稅收入管理的要求，在認真總結近年來我市預算外資金管理成效的基礎上，全面清理行政事業性收費和政府性基金管理、票據管理、罰沒收入及其他收入管理等有關法規性文件，參考其他地區的先進經驗，結合我市實際，盡快制定《隴南市非稅收入管理暫行辦法》，解決目前非稅收人無章可循的問題。要比照稅收征管辦法，進一步完善各項非稅收入“征、管、查”制度，實行非稅收入征、管、查相分離，確保非稅收入依法征收，應收盡收，嚴格征管，規范運作。
(四)改進非稅收入征收方式。針對非稅收入涉及面廣，政策性強的特點，按照有利于征收，方便繳款的原則，對非稅收入可采取兩種不同的征收方式：對收入數額較大、來源穩定、群眾反映強烈的行政事業性收費、政府性基金可由財政機關的非稅收入管理部門集中統一征收。對少部分非稅收人可采取委托征收的方式。對罰沒收入應實行“罰繳分離”制度，可委托銀行代為征收，通過廣泛設立銀行代收網點，由繳款人直接到各代收網點辦理繳款，然后由代收銀行將資金匯繳到財政專戶；對零星分散的小額非稅收入可委托執收執罰部門在執法過程中由單位現場征收。同時，在非稅收入征收過程中，必須嚴格加強財政票據監管，實行票款分離，嚴禁白條收費和無票收費，真正實現以票管費的目標。
（五）規范非稅收入支出管理。從預算外資金管理到非稅收入管理不僅僅是簡單的概念置換，而是財政管理方式的重要變革，是公共財政改革的一次質的飛躍。因此，在新的非稅收入征管機制運作后，要對現有的非稅收入區分不同性質和類別，按照綜合預算和公共財政管理的要求，調整財政部門內部的職能分工，合理劃分職責，制定非稅收入支出管理細則，理順工作機制，為綜合預算和部門預算的編制奠定基礎。
作者：馮建軍 文章來源：隴南市財政局
